Programa 21: Capítulo 10
10. ENFOQUE INTEGRADO DE LA PLANIFICACIÓN Y LA ORDENACIÓN
DE LOS RECURSOS DE TIERRAS
INTRODUCCIÓN
10.1 Normalmente la tierra se define como una entidad física, en términos de su topografía y naturaleza espacial; si se adopta una visión integrada más amplia, incluye además los recursos naturales: los suelos, los minerales, el agua y la biota que comprende la tierra. Estos componentes están organizados en ecosistemas que proporcionan una variedad de servicios indispensables para mantener la integridad de los sistemas sustentadores de la vida y la capacidad productiva del medio ambiente. Los recursos de tierras se utilizan en formas que aprovechan todas esas características. La tierra es un recurso finito, mientras que los recursos naturales que sustenta pueden variar con el tiempo y según las condiciones de su ordenación y los usos que se les den. Las crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades económicas ejercen una presión cada vez mayor sobre los recursos de tierras, suscitan la competencia y los conflictos y llevan a un uso impropio de la tierra y los recursos. Si se quiere satisfacer en el futuro las necesidades humanas de manera sostenible, es esencial resolver ahora esos conflictos y encaminarse hacia un uso más eficaz y eficiente de la tierra y sus recursos naturales. Un enfoque integrado de la planificación y gestión del medio físico y del uso de la tierra es una forma eminentemente práctica de lograrlo. Examinando todos los usos de la tierra de manera integrada, se pueden reducir al mínimo los conflictos y obtener el equilibrio más eficaz y se puede vincular el desarrollo social y económico con la protección y el mejoramiento del medio ambiente, contribuyendo así a lograr los objetivos del desarrollo sostenible. La esencia de este enfoque integrado consiste en coordinar las actividades sectoriales de planificación y gestión relacionadas con los diversos aspectos de la utilización de la tierra y los recursos de tierras.
10.2 Este capítulo se centra en un área de programas, la planificación y ordenación integrada de los recursos de tierras, que trata de la reorganización y, en su caso, del fortalecimiento de la estructura de adopción de decisiones, así como de las políticas actuales, los procedimientos de planificación y ordenación y los métodos que pueden contribuir a establecer un enfoque integrado de los recursos de tierras. No abarca en cambio los aspectos operacionales de la planificación y la ordenación, que se abordan más adecuadamente en las áreas de programas sectoriales pertinentes. Dado que esta área de programas se ocupa de un importante aspecto intersectorial del proceso de adopción de decisiones con miras a un desarrollo sostenible, guarda estrecha relación con diversas otras áreas que tratan tal cuestión directamente.
ÁREA DE PROGRAMAS
Enfoque integrado de la planificación y la ordenación de los recursos de tierras
Bases para la acción
10.3 Los recursos terrestres se utilizan con una diversidad de fines interrelacionados que pueden competir entre sí; en consecuencia, conviene planear y ordenar todos los usos en forma integral. La integración debería hacerse a dos niveles, considerando, por un lado, todos los factores ambientales, sociales y económicos (como, por ejemplo, las repercusiones de los diversos sectores económicos y sociales sobre el medio ambiente y los recursos naturales) y, por otro, todos los componentes del medio ambiente y los recursos conjuntamente (a saber, el aire, el agua, la biota, la tierra, los recursos naturales y geológicos). La consideración integral facilita opciones y compensaciones adecuadas llevando a su máximo nivel la productividad y la utilización sostenibles. La posibilidad de dedicar las tierras a diferentes usos se plantea en el curso de proyectos importantes de asentamiento o de desarrollo o, de modo sucesivo, a medida que la oferta de tierras se sitúa en el mercado. Ello ofrece a su vez la posibilidad de reforzar las formas tradicionales de ordenación sostenible de las tierras o de que se consideren dignos de protegerse para su conservación la diversidad biológica o servicios ecológicos críticos.
10.4 Pueden combinarse diversas técnicas, marcos y procesos para facilitar tal estudio integrado. Constituyen el apoyo indispensable del proceso de planificación y ordenación, en el plano nacional y local y en el plano del ecosistema o de la zona, así como del desarrollo de planes concretos de acción. Muchos de sus elementos ya existen, pero será necesario generalizar su aplicación, desarrollarlos y reforzarlos. Esta área de programas tiene por objeto principal brindar un marco para coordinar el proceso de adopción de decisiones; por lo tanto, el contenido y las funciones operacionales no figuran en este documento, sino que se tratan en las actividades sectoriales pertinentes del Programa 21.
Objetivos
10.5 El objetivo global consiste en facilitar la dedicación de la tierra a los usos que aseguren los mayores beneficios sostenibles y promover la transición a una ordenación sostenible e integral de los recursos de tierras. Al hacerlo deberían tenerse en cuenta los problemas ambientales, sociales y económicos. Sobre todo, deberían tenerse presentes las zonas protegidas, el derecho a la propiedad privada, los derechos de las poblaciones indígenas y sus comunidades y otras comunidades locales y el papel económico de la mujer en la agricultura y en el desarrollo rural, entre otros. En términos más concretos, los objetivos son los siguientes:
a) Estudiar y perfeccionar políticas para propiciar el uso óptimo de la tierra y la ordenación sostenible de los recursos de tierras, a más tardar para 1996;
b) Mejorar y reforzar los sistemas de planificación, ordenación y evaluación de las tierras y sus recursos, para el año 2000 a más tardar;
c) Reforzar las instituciones y los mecanismos de coordinación relacionados con la tierra y sus recursos, para 1998 a más tardar;
d) Crear mecanismos para facilitar la intervención y participación activa de todos los interesados, sobre todo de las comunidades y la población locales, en la adopción de decisiones sobre el aprovechamiento y la ordenación de las tierras, para 1996 a más tardar.
Actividades
a) Actividades de gestión
Elaboración de políticas e instrumentos normativos de apoyo
10.6 Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones regionales e internacionales, deberían velar por que las políticas y los instrumentos normativos propiciaran el aprovechamiento óptimo de las tierras y la ordenación sostenible de sus recursos. Debería prestarse especial atención a las tierras agrícolas. Con este fin, deberían:
a) Elaborar un método integrado de establecimiento de objetivos y formulación de políticas en los planos nacional, regional y local en el que se tengan en cuenta los problemas ambientales, sociales, demográficos y económicos;
b) Formular políticas que fomenten el aprovechamiento sostenible de las tierras y la ordenación adecuada de sus recursos, en las que se tengan en cuenta, además, la base de recursos de tierras, los problemas demográficos y los intereses de la población local;
c) Revisar el marco reglamentario, particularmente las leyes, la reglamentación y los procedimientos de aplicación, a fin de poner de relieve qué hay que mejorar para propiciar el aprovechamiento sostenible de la tierra y la ordenación adecuada de los recursos de tierras y limitar la transformación de las tierras cultivables productivas en terrenos para otros usos;
d) Aplicar instrumentos económicos y crear incentivos y mecanismos institucionales para fomentar el aprovechamiento óptimo de las tierras y la ordenación sostenible de los recursos de tierras;
e) Difundir el principio de la delegación de la formulación de políticas al nivel más bajo de autoridad pública que sean compatible con la adopción de medidas eficaces y la participación de la población local.
Refuerzo de los sistemas de planificación y ordenación
10.7. Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deberían examinar y, de ser necesario, revisar los sistemas de planificación y ordenación para facilitar un enfoque integrado. Con este fin, deberían:
a) Adoptar sistemas de planificación y ordenación que faciliten la integración de los componentes ambientales como el aire, el agua, las tierras y otros recursos naturales, utilizando la planificación ecológica del paisaje u otros métodos que se centren en unidades tales como el ecosistema o la cuenca;
b) Adoptar marcos estratégicos que permitan integrar a un tiempo los objetivos del desarrollo y los del medio ambiente; buen ejemplo de los cuales son los sistemas de subsistencia sostenibles, el desarrollo rural, la Estrategia Mundial para la Conservación/Cuidado de la Tierra, la atención primaria del medio ambiente (PEC), etc.;
c) Establecer un marco general para la planificación del aprovechamiento de las tierras y el medio físico en el marco del cual puedan desarrollarse los planes especializados y planes sectoriales más detallados (por ejemplo, para las zonas protegidas, la agricultura, los bosques, los asentamientos humanos o el desarrollo rural); establecer órganos consultivos intersectoriales para agilizar la planificación y la ejecución de los proyectos;
d) Fortalecer los sistemas de ordenación de la tierra y los recursos naturales incluyendo los métodos tradicionales y autóctonos adecuados; buen ejemplo de esas prácticas son el pastoreo, las reservas Hema (reservas tradicionales islámicas de tierras) y la agricultura en terrazas;
e) Examinar y, cuando sea necesario, establecer criterios innovadores y flexibles para la financiación de los programas;
f) Preparar inventarios detallados sobre la capacidad de la tierra para orientar la asignación, ordenación y aprovechamiento adecuados de los recursos de tierras en los planos nacional y local.
Promoción de la aplicación de sistemas adecuados de planificación y ordenación
10.8 Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deberían promover el mejoramiento, el desarrollo y la aplicación generalizada de los sistemas de planificación y ordenación que facilitaran la aplicación de métodos integrados y sostenibles de ordenación de las tierras y de sus recursos. Con este fin, deberían:
a) Adoptar sistemas mejorados para la interpretación y el análisis integral de datos sobre el aprovechamiento de las tierras y los recursos de tierras;
b) Aplicar sistemáticamente técnicas y procedimientos para evaluar los efectos ambientales, sociales y económicos, y los riesgos, costos y beneficios de determinadas medidas;
c) Analizar y ensayar métodos para incluir las funciones y los valores de los recursos de tierras y ecosistemas en las cuentas nacionales.
Toma de conciencia
10.9 Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboración con las instituciones nacionales y los grupos interesados y con el apoyo de las organizaciones regionales e internacionales, deberían emprender campañas de sensibilización para que la población reconociera y comprendiera la importancia de la ordenación integrada de las tierras y sus recursos y el papel que las personas y los grupos sociales podrían desempeñar al respecto. Al mismo tiempo deberían proporcionarse medios que permitieran adoptar prácticas mejores de aprovechamiento de las tierras y de ordenación sostenible de éstas.
Promoción de la participación del público
10.10 Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboración con las organizaciones nacionales y con el apoyo de las organizaciones internacionales apropiadas, deberían establecer procedimientos innovadores que facilitaran y fomentaran la participación activa de todos los sectores en el proceso de adopción y ejecución de decisiones, en particular los grupos hasta ahora excluidos, como las mujeres, los niños, las poblaciones indígenas, sus comunidades y otras comunidades locales.
b) Datos e información
Refuerzo de los sistemas de información
10.11 Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboración con las instituciones nacionales y con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales, deberían reforzar los sistemas de información necesarios para la adopción de decisiones sobre el uso y la ordenación de las tierras y evaluar los cambios futuros en esa esfera. Deberían tener en cuenta las necesidades tanto de los hombres como de las mujeres. Con ese fin, deberían:
a) Reforzar los sistemas de información, observación sistemática y evaluación de datos ambientales, económicos y sociales relacionados con los recursos de tierras en los planos mundial, regional, nacional y local, así como el potencial de producción de las tierras y las modalidades de uso y ordenación de las tierras;
b) Reforzar la coordinación entre los actuales sistemas de datos sectoriales sobre la tierra y los recursos de tierras y fortalecer la capacidad nacional para reunir y evaluar datos;
c) Difundir de manera accesible en todos los sectores de la población, sobre todo en las comunidades locales y los grupos de mujeres, la información técnica apropiada necesaria para la adopción de decisiones debidamente fundamentadas acerca del uso y la ordenación de las tierras;
d) Apoyar sistemas de gestión comunitaria y de bajo costo para la reunión de información sobre la situación y los procesos de cambio de los recursos de tierras, incluidos los suelos, la cubierta forestal, la fauna y flora silvestres, el clima y otros elementos.
c) Cooperación y coordinación en los planos internacional y regional
Establecimiento de un mecanismo regional
10.12 Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deberían fortalecer el intercambio de información y la cooperación regional sobre los recursos de tierras. Con ese fin, deberían:
a) Estudiar y formular políticas regionales que apoyen los programas nacionales de planificación del uso de la tierra y del medio físico;
b) Promover la elaboración de planes sobre el uso de la tierra y el medio físico en los países de la región;
c) Crear sistemas de información y promover la capacitación;
d) Intercambiar, por medio de redes y otros sistemas apropiados, información sobre las experiencias obtenidas sobre el proceso y los resultados de la planificación y ordenación integrada y participantes de los recursos de tierras en los planos nacional y local.
Medios de ejecución
a) Financiación y evaluación de los costos
10.13 La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo total medio por año (1993-2000) de ejecución de las actividades de este programa ascenderá a unos 50 millones de dólares, que la comunidad internacional suministrará a título de donación o en condiciones de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas únicamente y no han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones financieras, incluidas las no concesionarias, dependerán, entre otras cosas, de las estrategias y los programas específicos que los gobiernos decidan ejecutar.
b) Medios científicos y tecnológicos
Mejoramiento de la comprensión científica del sistema de recursos de tierras
10.14 Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboración con la comunidad científica nacional e internacional y con el apoyo de las organizaciones nacionales e internacionales competentes, deberían promover y apoyar la investigación adecuada al medio local sobre el sistema de recursos de tierras y las consecuencias para el desarrollo sostenible y las prácticas de ordenación. Se debería dar prioridad, según procediera, a:
a) La evaluación de la capacidad potencial de producción de las tierras y de las funciones del ecosistema;
b) Las interacciones del ecosistema y las interacciones de los recursos terrestres y los sistemas sociales, económicos y ambientales;
c) La determinación de indicadores de sostenibilidad aplicables a los recursos de tierras, teniendo en cuenta los factores ambientales, económicos, sociales, culturales y políticos.
Ensayo de los resultados de la investigación mediante proyectos experimentales
10.15 Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboración con la comunidad científica nacional e internacional y con el apoyo de las organizaciones internacionales competentes, deberían investigar y ensayar, por medio de proyectos experimentales, las posibilidades de aplicar métodos perfeccionados a la planificación y ordenación integradas de los recursos de tierras, teniendo en cuenta los factores técnicos, sociales e institucionales.
c) Desarrollo de los recursos humanos
Mejoramiento de la educación y la capacitación
10.16 Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboración con las autoridades locales, las organizaciones no gubernamentales y las instituciones internacionales competentes, deberían promover el desarrollo de los recursos humanos que fueran necesarios para la planificación y ordenación sostenibles de las tierras y sus recursos. Ello debería lograrse ofreciendo incentivos a las iniciativas locales y aumentando la capacidad de gestión en el plano local, sobre todo la de la mujer, de las formas siguientes:
a) Concediendo importancia a enfoques interdisciplinarios e integradores en los planes de estudio de las escuelas y en la formación técnica, profesional y universitaria;
b) Capacitando a todos los sectores pertinentes interesados para que se ocupen de los recursos de tierras de manera integrada y sostenible;
c) Adiestrando a las comunidades, a los servicios de extensión pertinentes, a los grupos comunitarios y a las organizaciones no gubernamentales en las técnicas de ordenación de las tierras y los métodos aplicados con éxito en otros lugares.
d) Aumento de la capacidad
Refuerzo de la capacidad tecnológica
10.17 Los gobiernos al nivel que corresponda, en cooperación con otros gobiernos y con el apoyo de las organizaciones internacionales competentes, deberían promover un esfuerzo centrado y concertado de educación y capacitación y la transferencia de técnicas y tecnologías en apoyo de los distintos elementos del proceso de planificación y ordenación sostenibles en los planos nacional, estatal o provincial, y local.
Fortalecimiento de las instituciones
10.18 Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deberían:
a) Volver a examinar y, cuando proceda, revisar los mandatos de las instituciones que se ocupan de los recursos de tierras y los recursos naturales para que incluyan explícitamente la integración interdisciplinaria de las cuestiones ambientales, sociales y económicas;
b) Fortalecer los mecanismos de coordinación entre las instituciones que se ocupan de la utilización de las tierras y la ordenación de los recursos para facilitar la integración de los problemas y estrategias sectoriales;
c) Reforzar la capacidad local en materia de adopción de decisiones y mejorar la coordinación con los niveles superiores.
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