Programa 21: Capítulo 8
8. INTEGRACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
Y EL DESARROLLO
EN LA ADOPCIÓN DE DECISIONES
INTRODUCCIÓN
8.1 En el presente capítulo figuran las siguientes áreas
de programas:
a) Integración del medio ambiente y el desarrollo a nivel de políticas,
planificación y gestión;
b) Establecimiento de un marco jurídico y reglamentario eficaz;
c) Utilización eficaz de instrumentos económicos e incentivos de
mercado y de otro tipo;
d) Establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica y económica
integrada.
ÁREAS DE PROGRAMAS
A. Integración del medio ambiente y el desarrollo a nivel de políticas,
planificación y gestión
Bases para la acción
8.2 En los sistemas actuales de adopción de decisiones de muchos países
se tiende a seguir separando los factores económicos, sociales y del medio
ambiente a nivel de políticas, planificación y gestión.
Ello influye en la actuación de todos los grupos de la sociedad, incluidos
los gobiernos, la industria y los particulares, y tiene consecuencias importantes
para la eficiencia y la sostenibilidad del desarrollo. Tal vez sea necesario
efectuar un ajuste, o una reformulación fundamental del proceso de adopción
de decisiones, a la luz de las condiciones concretas de cada país, para
que el medio ambiente y el desarrollo se sitúen en el centro del proceso
de adopción de decisiones económicas y políticas, de manera
que se logre de hecho la plena integración de esos factores. En los últimos
años, algunos gobiernos han emprendido también una profunda reforma
de las estructuras institucionales oficiales con objeto de que, cuando se adopten
decisiones sobre políticas económicas, sociales, fiscales, energéticas,
agropecuarias, mercantiles, de transporte y de otra índole se preste sistemáticamente
más atención al medio ambiente y a las consecuencias que tendrán
esas políticas para el medio ambiente. Asimismo se están adoptando
nuevas modalidades de diálogo para lograr una mejor integración
entre el gobierno, la industria, la ciencia, los grupos ecológicos y la
opinión pública en el proceso de establecer enfoques efectivos
relacionados con el medio ambiente y el desarrollo. La tarea de impulsar esos
cambios corresponde principalmente a los gobiernos, aunque, en muchos casos,
será conveniente la colaboración con las organizaciones nacionales,
regionales e internacionales, incluidas en particular el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el PNUD y el Banco Mundial. También
puede ser importante el intercambio de experiencias entre países. Los
planes, metas y objetivos nacionales, las normas, reglamentos y leyes nacionales
y la situación concreta en que se encuentran los distintos países
constituyen el marco general en que tiene lugar esa integración. En este
contexto, debe tenerse presente que las normas ambientales pueden entrañar
enormes costos económicos y sociales si se aplican de manera uniforme
en los países en desarrollo.
Objetivos
8.3 El objetivo general consiste en mejorar o reestructurar el proceso de adopción
de decisiones, de manera que se integre plenamente en él el examen de
las cuestiones socioeconómicas y relativas al medio ambiente y se logre
una participación más amplia del público. Sobre la base
de que los países determinarán sus propias prioridades de conformidad
con sus condiciones, necesidades, planes, políticas y programas nacionales,
se proponen los objetivos siguientes:
a) Realizar un examen nacional de las políticas, estrategias y planes
económicos, sectoriales y del medio ambiente para lograr la integración
gradual de las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo;
b) Fortalecer las estructuras institucionales a fin de permitir la plena integración
de las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo en todos los niveles del
proceso de adopción de decisiones;
c) Crear o mejorar mecanismos para facilitar la participación de organizaciones,
grupos y particulares interesados en todos los niveles del proceso de adopción
de decisiones;
d) Establecer procedimientos determinados a nivel interno para integrar las cuestiones
del medio ambiente y el desarrollo en el proceso de adopción de decisiones.
Actividades
a) Mejoramiento de los procesos de adopción de decisiones
8.4 La necesidad principal consiste en integrar los procesos de adopción
de decisiones sobre el medio ambiente y el desarrollo. Para ello, los gobiernos
deberían efectuar un examen nacional y, en los casos en que procediera,
mejorar los procesos de adopción de decisiones de manera que se logre
la integración gradual de las cuestiones económicas, sociales y
del medio ambiente en un proceso de desarrollo económicamente eficiente,
socialmente equitativo y responsable y ecológicamente racional. Los países
determinarán sus propias prioridades de conformidad con sus planes, políticas
y programas nacionales para las actividades siguientes:
a) Lograr la integración de factores económicos, sociales y ambientales
en el proceso de adopción de decisiones en todos los niveles y en todos
los ministerios;
b) Adoptar un marco de políticas formulado a nivel interno que refleje
una perspectiva a largo plazo y un enfoque intersectorial como base para la adopción
de decisiones, teniendo en cuenta los vínculos entre las diversas cuestiones
políticas, económicas, sociales y ambientales que intervienen en
el proceso de desarrollo;
c) Establecer medios determinados a nivel interno para asegurar la coherencia
de políticas, planes e instrumentos de políticas sectoriales, económicos,
sociales y del medio ambiente, incluidas las medidas fiscales y el presupuesto;
estos mecanismos deberían aplicarse a diversos niveles y unir a los interesados
en el proceso de desarrollo;
d) Supervisar y evaluar sistemáticamente el proceso de desarrollo,
efectuando exámenes periódicos del estado de desarrollo de los
recursos humanos, las condiciones y tendencias económicas y sociales y
el estado del medio ambiente y los recursos naturales; esto se podría
complementar mediante exámenes anuales del medio ambiente y el desarrollo,
a fin de que los diversos sectores y departamentos gubernamentales evaluaran
los logros del desarrollo sostenible;
e) Velar por que existan condiciones de transparencia y responsabilidad en cuanto
a las consecuencias para el medio ambiente de las políticas económicas
y sectoriales;
f) Asegurar el acceso del público a la información pertinente,
facilitando la recepción de opiniones del público y permitiendo
su participación efectiva.
b) Mejoramiento de los sistemas de planificación y gestión
8.5 Con miras a lograr un enfoque más integrado del proceso de adopción
de decisiones, tal vez sea necesario mejorar los sistemas de datos y los métodos
analíticos que se utilizan en ese proceso. Los gobiernos, colaborando
cuando procediera con organizaciones nacionales e internacionales, deberían
examinar la situación del sistema de planificación y de gestión
y, cuando fuera necesario, modificar y fortalecer los procedimientos de manera
de facilitar el examen integrado de las cuestiones sociales, económicas
y del medio ambiente. Los países determinarán sus propias prioridades
de conformidad con sus planes, políticas y programas nacionales, para
las actividades siguientes:
a) Mejorar la utilización de los datos y la información en todas
las fases del proceso de planificación y gestión, utilizando de
manera sistemática y simultánea los datos sociales, económicos
y ambientales; se debería hacer hincapié en el análisis
de las interacciones y sinergias, y fomentar la utilización de una amplia
gama de métodos analíticos, de manera de contar con diferentes
puntos de vista;
b) Adoptar procedimientos analíticos amplios para la evaluación
previa y simultánea de las consecuencias de las decisiones, incluidas
las consecuencias para la economía y el medio ambiente y para la relación
que existe entre ambos sectores; esos procedimientos deberían abarcar
no sólo los proyectos sino también las políticas y los programas;
el análisis debería incluir también la evaluación
de los costos, los beneficios y los riesgos;
c) Adoptar criterios de planificación flexibles e integradores que permitan
el examen de objetivos múltiples y el ajuste a las nuevas necesidades;
para ello pueden ser útiles los criterios de integración de esferas
a nivel de los ecosistemas o de las cuencas hídricas;
d) Adoptar sistemas integrados de gestión, especialmente para la ordenación
de los recursos naturales; se deberían estudiar los métodos tradicionales
o autóctonos y utilizarlos cuando resultaran ser útiles; no deberían
marginarse las funciones tradicionales de la mujer como resultado de la introducción
de nuevos sistemas de gestión;
e) Adoptar criterios integrados para el desarrollo sostenible a nivel regional,
incluidas las zonas transfronterizas, con sujeción a los requisitos que
impongan las circunstancias y necesidades particulares;
f) Utilizar instrumentos de política (jurídicos, reglamentarios
y económicos) como medio de planificación y de gestión para
tratar de lograr la incorporación de criterios de eficiencia en la adopción
de decisiones; se deberían examinar y adaptar periódicamente los
instrumentos con objeto de que siguieran siendo efectivos;
g) Delegar funciones de planificación y gestión en los niveles
más inferiores de la autoridad pública sin comprometer por ello
la eficacia; en particular, deberían examinarse las ventajas de ofrecer
oportunidades eficaces y equitativas a la mujer para lograr su participación;
h) Establecer procedimientos para que las comunidades locales participen en actividades
de planificación en lo que respecta a accidentes imprevistos en la industria
y en el medio ambiente, y mantener abierto el intercambio de información
sobre los riesgos locales.
c) Datos e información
8.6 Los países podrían elaborar sistemas para la vigilancia y la
evaluación de los progresos hacia el logro del desarrollo sostenible mediante
la adopción de indicadores que midan los cambios en todo el espectro económico,
social y ecológico.
d) Adopción de una estrategia nacional de desarrollo sostenible
8.7 Los gobiernos, en colaboración con las organizaciones internacionales
cuando procediera, deberían adoptar una estrategia nacional de desarrollo
sostenible basada, entre otras cosas, en la aplicación de las decisiones
adoptadas en la Conferencia, especialmente en relación con el Programa
21. Esa estrategia debe tener en cuenta el plan nacional de desarrollo y armonizar
los diversos planes y políticas económicos, sociales y ambientales
que estén en marcha en el país. La experiencia adquirida en las
actividades actuales de planificación, como los informes nacionales para
la Conferencia, las estrategias nacionales de conservación y los planes
de acción sobre el medio ambiente, deben utilizarse e incorporarse plenamente
en una estrategia de desarrollo sostenible impulsada por el país. Sus
objetivos deben asegurar un desarrollo económico socialmente responsable
y al mismo tiempo proteger la base de recursos y el medio ambiente para beneficio
de generaciones futuras. La estrategia debe elaborarse con la mayor participación
posible. Debe basarse en una evaluación a fondo de la situación
y las iniciativas actuales.
Medios de ejecución
a) Financiación y evaluación de los costos
8.8 La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo total medio
por año (1993-2000) de la realización de las actividades de este
programa ascenderá a unos 50 millones de dólares, que la comunidad
internacional suministrará a título de donación o en condiciones
de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas únicamente
y no han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones
financieras, incluidas las no concesionarias, dependerán, entre otras
cosas, de las estrategias y los programas específicos que los gobiernos
decidan ejecutar.
b) Investigación de las interacciones entre el medio ambiente y el desarrollo
8.9 Los gobiernos, en colaboración con la comunidad científica
nacional
e internacional y las organizaciones internacionales, deberían intensificar,
según procediera, los esfuerzos por investigar las interacciones que existen
dentro de los sistemas social, económico y ambiental y entre estos sistemas.
La investigación se ha de emprender con el objeto concreto de prestar
asistencia en la adopción de decisiones sobre políticas y facilitar
orientaciones sobre el mejoramiento de las prácticas de gestión.
c) Intensificación de la educación y la capacitación
8.10 Los países, en cooperación con las organizaciones nacionales,
regionales e internacionales, según procediera, deberían velar
por que existieran o se pudieran capacitar los recursos humanos indispensables
para proceder a la integración del medio ambiente y el desarrollo en diversas
etapas del proceso de adopción de decisiones y de ejecución. Para
ello, deberían mejorar la educación y la capacitación técnica,
especialmente de mujeres y niñas, mediante la integración de los
criterios interdisciplinarios del caso, en la enseñanza técnica,
profesional y universitaria, y en otros programas de estudio. También
se debería efectuar la capacitación sistemática de funcionarios
públicos, planificadores y administradores, dando prioridad a los criterios
de integración necesarios y a las técnicas de planificación
y gestión adecuadas a las condiciones particulares del país.
d) Promoción de la conciencia pública
8.11 Los países, en cooperación con instituciones y grupos nacionales,
medios de comunicación y la comunidad internacional, deberían adoptar
medidas para que la opinión pública en general y los círculos
especializados cobraran conciencia de la importancia de tener simultáneamente
en cuenta el medio ambiente y el desarrollo, y deberían establecer mecanismos
para facilitar el intercambio directo de información y de opiniones con
el público. Se debería poner especial empeño en destacar
las responsabilidades y las posibles aportaciones de los diferentes grupos sociales.
e) Fortalecimiento de la capacidad institucional nacional
8.12 Los gobiernos, cooperando, según procediera con las organizaciones
internacionales, deberían fortalecer la capacidad institucional nacional
para integrar las cuestiones económicas, sociales y ambientales en todos
los niveles de los procesos de adopción de decisiones y de ejecución.
Se debería dar prioridad al abandono de los enfoques sectoriales restringidos
y a la adopción de medidas encaminadas a lograr la plena coordinación
y cooperación intersectoriales.
B. Establecimiento de un marco jurídico y reglamentario eficaz
Bases para la acción
8.13 Las leyes y los reglamentos adecuados a las condiciones particulares
de los países se cuentan entre los instrumentos más importantes
para poner en práctica las políticas sobre el medio ambiente
y el desarrollo, no sólo mediante los métodos de "mando
y control", sino también como marco normativo para llevar
a cabo la planificación económica y establecer instrumentos
de mercado. De todos modos, y a pesar de que aumenta constantemente
el volumen de textos jurídicos relacionados con ese sector,
gran parte de las disposiciones promulgadas son fragmentarias, regulan
aspectos muy concretos o no cuentan con el respaldo necesario de un
mecanismo institucional ni de una autoridad a los efectos de lograr
su cumplimiento y su ajuste oportuno.
8.14 Aunque hay una constante necesidad de llevar a cabo reformas legislativas
en todos los países, los países en desarrollo están
especialmente afectados por las deficiencias de sus leyes y reglamentos.
Para integrar en forma eficaz el medio ambiente y el desarrollo en
las políticas y prácticas de cada país, es indispensable
elaborar y poner en vigor leyes y reglamentos integrados, que se apliquen
en la práctica y se basen en principios sociales, ecológicos,
económicos y científicos racionales. Asimismo, es indispensable
formular programas viables para examinar las leyes, los reglamentos
y las normas que se adopten y hacerlos cumplir. Es posible que muchos
países necesiten apoyo técnico para lograr estas metas.
Las necesidades de cooperación técnica en esta esfera
incluyen la información jurídica, los servicios de asesoramiento,
la capacitación especializada y el aumento de la capacidad institucional.
8.15 La promulgación y aplicación de las leyes y los
reglamentos en los planos nacional, estatal, provincial y municipal
son también indispensables para aplicar la mayoría de
los acuerdos internacionales relacionados con el medio ambiente y el
desarrollo, como lo demuestra la obligación que frecuentemente
se suele incluir en los tratados de informar acerca de las medidas
legislativas. En el contexto de los preparativos de la Conferencia,
se ha hecho un examen de los acuerdos vigentes en el que se señala
que hay graves problemas de cumplimiento en este ámbito y que
es necesario mejorar la ejecución nacional y, en los casos en
que proceda, la asistencia técnica conexa. Al formular sus prioridades
nacionales, los países deben tener en cuenta las obligaciones
internacionales.
Objetivos
8.16 El objetivo general consiste en promover, de conformidad con las
condiciones particulares de cada país, la integración
de las políticas de medio ambiente y desarrollo mediante la
formulación de leyes, reglamentos, instrumentos y mecanismos
coercitivos adecuados a nivel nacional, estatal, provincial y local.
Habida cuenta de que los países determinarán sus propias
prioridades de conformidad con sus necesidades y planes, políticas
y programas nacionales y, en los casos en que proceda, regionales,
se proponen los objetivos siguientes:
a) Difundir información sobre innovaciones jurídicas
y reglamentarias eficaces en la esfera del medio ambiente y el desarrollo,
con inclusión de instrumentos de carácter coercitivo
e incentivos al cumplimiento, para fomentar su mayor utilización
y su adopción en los planos nacional, estatal, provincial y
local;
b) Prestar asistencia a los países que la soliciten para modernizar
y fortalecer el marco legislativo y reglamentario por el que se rija
el desarrollo sostenible, teniendo debidamente en cuenta los valores
sociales y las infraestructuras locales;
c) Alentar la formulación y ejecución de programas nacionales,
estatales, provinciales y locales que evalúen y promuevan el
cumplimiento de las leyes y respondan en forma adecuada al incumplimiento.
Actividades
a) Aumento de la efectividad de las leyes y los reglamentos 8.17 Los
gobiernos, con la asistencia, según procediera, de las organizaciones
internacionales competentes, deberían evaluar periódicamente
sus leyes y reglamentos y los mecanismos institucionales conexos de
carácter institucional y administrativo que existan en los planos
nacional, estatal, local y municipal, en relación con el medio
ambiente y el desarrollo sostenible, con miras a hacerlos eficaces
en la práctica. Los programas que se formulen a tal efecto deberían
incluir la promoción de la conciencia del público, la
preparación y distribución de material de orientación
y la capacitación especializada, mediante cursos prácticos,
seminarios, programas de educación y conferencias de funcionarios
públicos encargados de formular, aplicar, vigilar y hacer cumplir
las leyes y los reglamentos.
b) Establecimiento de procedimientos judiciales y administrativos
8.18 Los gobiernos y los legisladores, con el apoyo, según procediera,
de las organizaciones internacionales competentes deberían establecer
procedimientos judiciales y administrativos de indemnización
y reparaciones en los casos de actos que afectaran el medio ambiente
y el desarrollo y que pudieran ser ilegales o violar los derechos que
establece la ley, y deberían propiciar el acceso de personas,
grupos y organizaciones que tengan un interés jurídico
reconocido.
c) Suministro de información jurídica y servicios de
apoyo
8.19 Las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales competentes
podrían cooperar para facilitar a los gobiernos y a los legisladores
que lo soliciten un programa integrado de servicios de información
jurídica en materia de medio ambiente y desarrollo (derecho
del desarrollo sostenible), adaptado especialmente a las necesidades
particulares de los ordenamientos jurídicos y administrativos
del país receptor. Estos sistemas podrían incluir asistencia
en la preparación de inventarios y exámenes amplios de
los sistemas jurídicos nacionales. Las experiencias anteriores
han demostrado la utilidad de combinar los servicios especializados
de información jurídica y el asesoramiento jurídico.
Dentro del sistema de las Naciones Unidas, se evitaría la duplicación
de las bases de datos y se facilitaría la división del
trabajo. Estos organismos podrían examinar la posibilidad y
los méritos de realizar exámenes de determinados ordenamientos
jurídicos nacionales.
d) Establecimiento de una red de cooperación para la capacitación
en derecho del desarrollo sostenible
8.20 Las instituciones internacionales y universitarias competentes
podrían colaborar para establecer, dentro de marcos convenidos,
programas de postgrado y servicios de capacitación en el empleo,
destinados especialmente a pasantes de países en desarrollo
que deseen cursar estudios de derecho del medio ambiente y el desarrollo.
La capacitación abarcaría la aplicación y el mejoramiento
progresivo de las leyes vigentes; las técnicas conexas de negociación,
redacción y mediación y la capacitación de instructores.
Las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que ya
realizan actividades de esa índole deben colaborar con las universidades
correspondientes con miras a armonizar la planificación de los
programas de estudio y ofrecer las mejores opciones posibles a los
gobiernos interesados y a los posibles patrocinadores.
e) Elaboración de programas nacionales eficaces para el examen
y el cumplimiento de leyes nacionales, estatales, provinciales y locales
sobre el medio ambiente y el desarrollo
8.21 Cada país debería formular estrategias integradas
para llevar a su máxima expresión el cumplimiento de
sus leyes y reglamentos relacionados con el desarrollo sostenible,
con asistencia de las organizaciones internacionales y de otros países,
según procediera. Las estrategias deben incluir:
a) Leyes, reglamentos y normas que puedan hacerse cumplir y se basen
en principios económicos, sociales y ecológicos racionales
y en la evaluación adecuada de los riesgos, e incorporen sanciones
destinadas a castigar las violaciones, obtener compensación
e impedir violaciones futuras;
b) Mecanismos para promover el cumplimiento;
c) La capacidad institucional para reunir datos sobre el cumplimiento,
examinar periódicamente el cumplimiento, detectar las violaciones,
establecer las prioridades de las medidas de coerción, aplicar
dichas medidas en forma eficaz y realizar evaluaciones periódicas
de la eficacia de los programas de cumplimiento y coerción;
d) Mecanismos para la participación adecuada de personas y grupos
en la formulación y aplicación de leyes y reglamentos
sobre el medio ambiente y el desarrollo.
f) Vigilancia a nivel nacional de las actividades jurídicas
que complementan los instrumentos internacionales
8.22 Las partes contratantes de convenios internacionales, en consulta
con las secretarías de las convenciones internacionales pertinentes,
deberían mejorar, según procediera, las prácticas
y procedimientos de información sobre las medidas jurídicas
y reglamentarias adoptadas. Las partes contratantes de convenios internacionales
podrían hacer encuestas de muestreo sobre las medidas complementarias
internas con sujeción al consentimiento de los Estados soberanos
interesados.
Medios de ejecución
a) Financiación y evaluación de los costos
8.23 La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo
total medio por año (1993-2000) de la realización de
las actividades de este programa ascenderá a unos 6 millones
de dólares, que la comunidad internacional suministrará a
título de donación o en condiciones de favor. Estas estimaciones
son indicativas y aproximadas únicamente y no han sido objeto
de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones financieras,
incluidas las no concesionarias, dependerán, entre otras cosas,
de las estrategias y los programas específicos que los gobiernos
decidan ejecutar.
b) Medios científicos y tecnológicos
8.24 El programa se basa fundamentalmente en la continuación
de los trabajos en curso de reunión, traducción y evaluación
de datos jurídicos. Cabe esperar que la intensificación
de la cooperación entre las bases de datos existentes se traduzca
en una división más adecuada del trabajo (por ejemplo,
mediante la agrupación por zonas geográficas de los datos
de los boletines oficiales y otras fuentes de referencia) y en una
mayor normalización y compatibilidad de los datos, según
proceda.
c) Desarrollo de los recursos humanos
8.25 Se espera que la participación en la red de capacitación
redunde en beneficio de los profesionales de países en desarrollo
y que mejore las oportunidades de capacitación de la mujer.
Hay una gran demanda de ese tipo de capacitación de postgrado
y en el empleo. Los seminarios, cursos prácticos y conferencias
sobre el examen y las medidas de aplicación que se han celebrado
hasta la fecha han sido muy satisfactorios y bien concurridos. La finalidad
de esas actividades es desarrollar recursos (tanto humanos como institucionales)
con el objeto de formular y ejecutar programas eficaces para el examen
y la aplicación constante de leyes, reglamentos y normas nacionales
y locales relacionados con el desarrollo sostenible.
d) Fortalecimiento de la capacidad jurídica e institucional
8.26 Una parte importante del programa deberá apuntar a mejorar
la capacidad jurídica e institucional de los países para
hacer frente a los problemas internos que plantea la reglamentación
del medio ambiente y el desarrollo sostenible y la promulgación
y aplicación de disposiciones en esa esfera. Se podrían
designar centros regionales de recursos a los que se prestaría
apoyo para que establecieran bases de datos especializados y servicios
de capacitación para diversos grupos lingüísticos
o culturales de los distintos ordenamientos jurídicos.
C. Utilización eficaz de instrumentos económicos e incentivos
de mercado y de otro tipo
Bases para la acción
8.27 Las leyes y los reglamentos relativos al medio ambiente son importantes,
aunque no cabe esperar que por sí solos resuelvan los problemas
que plantean el medio ambiente y el desarrollo. Los precios, los mercados
y las políticas tributaria y económica de los gobiernos
desempeñan también un papel destacado en la configuración
de las actitudes y los comportamientos relacionados con el medio ambiente.
8.28 Durante los últimos años, muchos gobiernos, especialmente
de países industrializados, pero también de Europa central
y oriental y de los países en desarrollo, han recurrido cada
vez con más frecuencia a enfoques económicos, incluidos
los que se orientan al mercado. Entre los ejemplos se cuentan el principio
de "el que contamina paga" y el concepto más reciente
de "el que utiliza los recursos naturales paga".
8.29 Dentro de un contexto económico de apoyo internacional
y nacional y dado el marco jurídico y reglamentario necesario,
los enfoques económicos y orientados hacia el mercado pueden
en muchos casos mejorar la capacidad para abordar las cuestiones del
medio ambiente y el desarrollo. Esto se lograría buscando soluciones
eficaces en función de los costos, aplicando medidas integradas
de prevención y control de la contaminación, promoviendo
innovaciones tecnológicas, influyendo en el comportamiento ecológico
del público y proporcionando recursos financieros para alcanzar
los objetivos del desarrollo sostenible.
8.30 Es preciso realizar una labor adecuada para estudiar y lograr
una utilización más eficaz y generalizada de los criterios
económicos y orientados al mercado dentro de un marco amplio
de políticas, leyes y reglamentos relacionados con el desarrollo
y adecuados a las condiciones particulares del país, como parte
de un proceso general de transición a políticas económicas
y ecológicas que sean complementarias y se refuercen mutuamente.
Objetivos
8.31 Habida cuenta de que los países determinarán sus
propias prioridades de conformidad con sus necesidades y sus planes,
políticas y programas nacionales, se trata de lograr progresos
considerables en los próximos años para alcanzar los
tres objetivos fundamentales siguientes:
a) Incorporar los costos ambientales en las decisiones de productores
y consumidores, a fin de invertir la tendencia a considerar el medio
ambiente como "bien gratuito" y a traspasar esos costos a
otros sectores de la sociedad, a otros países o a las generaciones
futuras;
b) Avanzar más hacia la integración de los costos sociales
y ecológicos en las actividades económicas de manera
que los precios reflejen en forma adecuada la relativa escasez y el
valor total de los recursos y contribuyan a prevenir la degradación
del medio ambiente;
c) Incluir, en los casos en que proceda, la utilización de principios
del mercado en la redacción de instrumentos y políticas
económicos relacionados con el desarrollo sostenible.
Actividades
a) Mejoramiento o reforma de las políticas nacionales
8.32 A corto plazo, los gobiernos deberían acrecentar gradualmente
la experiencia con instrumentos económicos y mecanismos de mercado
mediante la reorientación de sus políticas, teniendo
en cuenta los planes, las prioridades y los objetivos nacionales, a
fin de:
a) Establecer combinaciones eficaces de enfoques económicos,
normativos y voluntarios (autónomos);
b) Eliminar o reducir las subvenciones que no se ajusten a los objetivos
del desarrollo sostenible;
c) Reformar las estructuras existentes de incentivos económicos
y fiscales para alcanzar los objetivos del medio ambiente y el desarrollo;
d) Establecer un marco de políticas que aliente la creación
de nuevos mercados en la lucha contra la contaminación y en
la ordenación ecológicamente más racional de los
recursos;
e) Lograr una estructura de precios coherente con los objetivos del
desarrollo sostenible.
8.33 En particular, los gobiernos deberían examinar, en cooperación,
según procediera, con el comercio y la industria, el modo de
utilizar con eficacia los instrumentos económicos y los mecanismos
de mercado en las esferas siguientes:
a) Las cuestiones relacionadas con la energía, el transporte,
la agricultura y la silvicultura, el agua, los desechos, la salud,
el turismo y los servicios terciarios;
b) Las cuestiones de carácter mundial y transfronterizo;
c) La elaboración e introducción de una tecnología
ecológicamente racional y su adaptación, difusión
y transferencia a los países en desarrollo, de conformidad con
el capítulo 34.
b) Consideración de las circunstancias particulares de los países
en desarrollo y de los países con economías en transición
8.34 Se debería hacer un esfuerzo especial para adaptar la utilización
de los instrumentos económicos y de los mecanismos de mercado
a las necesidades particulares de los países en desarrollo y
de los países con economías en transición, con
la asistencia de las organizaciones regionales e internacionales que
se ocupan de la economía y del medio ambiente, así como,
según procediera, de institutos de investigación privados.
Con tal fin, se debería:
a) Prestar apoyo técnico a esos países en relación
con los problemas de aplicación de los instrumentos económicos
y de los mecanismos de mercado;
b) Fomentar la celebración de seminarios regionales y, tal vez,
el establecimiento de centros regionales especializados.
c) Preparación de un inventario de las aplicaciones eficaces
de los instrumentos económicos y de los mecanismos de mercado
8.35 Dado que la utilización de los instrumentos económicos
y de los mecanismos de mercado es relativamente reciente, se deberá fomentar
activamente el intercambio de información sobre la experiencia
adquirida por los diferentes países con tales procedimientos.
A ese respecto, los gobiernos deberían alentar la utilización
de los medios de intercambio de información existentes para
estudiar las aplicaciones eficaces de los instrumentos económicos.
d) Fomento de la comprensión de la función de los instrumentos
económicos y de los mecanismos de mercado
8.36 Los gobiernos deberían fomentar las investigaciones y los
análisis de las aplicaciones eficaces de los instrumentos e
incentivos económicos, con la asistencia y el apoyo de las organizaciones
regionales e internacionales que se ocupan de la economía y
del medio ambiente, así como de institutos de investigación
privados, prestando especial atención a cuestiones clave tales
como:
a) La función de los impuestos ambientales adaptados a las condiciones
nacionales;
b) Las repercusiones de los instrumentos e incentivos económicos
sobre la competitividad y el comercio internacional, y la necesidad
potencial de cooperación y coordinación internacionales
apropiadas en el futuro;
c) Las posibles consecuencias sociales y distributivas de la utilización
de los diversos instrumentos.
e) Establecimiento de un mecanismo para examinar la fijación
de precios
8.37 Es preciso comprender mejor tanto las ventajas teóricas
de la aplicación de políticas de fijación de los
precios, cuando proceda, como las repercusiones prácticas de
la adopción de medidas al respecto. En consecuencia, se debería
iniciar, en los planos nacional e internacional y en cooperación
con el comercio, la industria, grandes empresas, empresas transnacionales
y otras agrupaciones sociales, según proceda, el examen de lo
siguiente:
a) Las consecuencias prácticas de orientarse hacia una política
de fijación de precios que incorpore los costos ambientales
pertinentes, a fin de contribuir al logro de los objetivos del desarrollo
sostenible;
b) Las consecuencias para la fijación de precios de las materias
primas de los países exportadores, incluidas las consecuencias
de tales políticas de fijación de precios para los países
en desarrollo;
c) Las metodologías utilizadas para evaluar los costos de la
protección del medio ambiente.
f) Mejoramiento de la comprensión de la economía del
desarrollo sostenible
8.38 El mayor interés por los instrumentos económicos,
incluidos los mecanismos de mercado, exige también un esfuerzo
concertado para comprender mejor la economía del desarrollo
sostenible. Con tal fin, se debería:
a) Alentar a los establecimientos de enseñanza superior a que
revisen sus programas de estudio y refuercen los estudios de la economía
del desarrollo sostenible;
b) Alentar a las organizaciones económicas regionales e internacionales
y a los institutos de investigación privados competentes a que
organicen cursos de formación y seminarios para los funcionarios
nacionales;
c) Alentar al comercio y la industria, incluidas las grandes empresas
industriales y las empresas transnacionales con experiencia en cuestiones
ecológicas, a que organicen programas de capacitación
para el sector privado y otros grupos.
Medios de ejecución
8.39 Este programa entraña el ajuste o la reorientación
de las políticas de los gobiernos. También requiere la
participación de las organizaciones y los organismos económicos
y ecológicos internacionales y regionales que se ocupan del
medio ambiente y que son competentes en esta esfera, con inclusión
de las empresas transnacionales.
a) Financiación y evaluación de los costos
8.40 La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo
total medio por año (1993-2000) de la realización de
las actividades de este programa ascenderá
a unos 5 millones de dólares, que la comunidad internacional
suministrará a título de donación o en condiciones
de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas únicamente
y no han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales
y las condiciones financieras, incluidas las no concesionarias, dependerán,
entre otras cosas, de las estrategias y los programas específicos
que los gobiernos decidan ejecutar.
D. Establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica y
económica integrada
Bases para la acción
8.41 Un primer paso hacia la integración de la sostenibilidad
en la gestión económica es la determinación más
exacta de la función fundamental del medio ambiente como fuente
de capital natural y como sumidero de los subproductos generados por
la producción de capital por el hombre y por otras actividades
humanas. Como el desarrollo sostenible tiene dimensiones sociales,
económicas y ecológicas, es también importante
que los procedimientos de contabilidad nacionales no se limiten a medir
la producción de bienes y servicios remunerados de la forma
tradicional. Es necesario elaborar un marco común con arreglo
al cual se incluyan en cuentas subsidiarias las aportaciones de todos
los sectores y de todas las actividades de la sociedad que no se incluyan
en las cuentas nacionales tradicionales, teniendo presente consideraciones
de validez teórica y viabilidad. Se propone la adopción
de un programa de creación de sistemas de contabilidad ecológica
y económica integrada en todos los países.
Objetivos
8.42 El principal objetivo es ampliar los sistemas actuales de contabilidad
económica nacional para dar cabida en ellos a la dimensión
ambiental y a la dimensión social, incluyendo por lo menos sistemas
de cuentas subsidiarias para los recursos naturales en todos los Estados
miembros. Los sistemas resultantes de contabilidad ecológica
y económica integrada que habrían de establecerse en
todos los Estados miembros lo antes posible deberían considerarse,
durante un futuro próximo, como un complemento de los sistemas
tradicionales de contabilidad nacional, y no como un mecanismo destinado
a sustituirlos. Los sistemas de contabilidad ecológica y económica
integrada formarían parte integrante del proceso nacional de
adopción de decisiones en materia de desarrollo. Los organismos
nacionales de contabilidad deberían trabajar en estrecha colaboración
con los departamentos nacionales de estadística ecológica,
con los servicios geográficos y con los departamentos que se
ocupan de los recursos naturales. La definición de económicamente
activo podría ampliarse
para hacerla extensiva a las personas que en todos los países
realizan trabajos productivos pero no remunerados. De esta forma se
podría medir debidamente su contribución y tenerla en
cuenta en el proceso de adopción de decisiones.
Actividades
a) Fortalecimiento de la cooperación internacional
8.43 La Oficina de Estadística de la Secretaría de las
Naciones Unidas debería:
a) Poner a disposición de todos los Estados miembros los métodos
que figuran en el Manual de contabilidad ecológica y económica
integrada del sistema de cuentas nacionales;
b) En colaboración con otras organizaciones competentes de las
Naciones Unidas, continuar desarrollando, probando y mejorando y después
normalizar los conceptos y métodos adoptados provisionalmente,
tales como los propuestos en el Manual del sistema de cuentas nacionales,
manteniendo informados a los Estados miembros sobre la situación
de los trabajos a lo largo de todo este proceso;
c) Coordinar, en estrecha cooperación con otras organizaciones
internacionales, la capacitación, en pequeños grupos,
de contadores nacionales, estadísticos especializados en el
medio ambiente y personal técnico nacional para la creación,
la adaptación y el mejoramiento de sistemas de contabilidad
ecológica y económica integrada.
8.44 El Departamento de Desarrollo Económico y Social de la
Secretaría, en estrecha colaboración con otras organizaciones
competentes de las Naciones Unidas, debería:
a) Fomentar, en todos los Estados miembros, la utilización de
indicadores de un desarrollo sostenible en sus programas nacionales
de planificación económica y social y en sus procedimientos
de adopción de decisiones, con miras a la eficaz integración
de los sistemas de contabilidad ecológica y económica
integrada en la planificación del desarrollo económico
en el plano nacional;
b) Fomentar la adopción de un mejor sistema de reunión
de datos ecológicos, económicos y sociales.
b) Mejoramiento de los sistemas de contabilidad nacional
8.45 En el plano nacional, el programa podría ser adoptado principalmente
por los organismos que se ocupan de las cuentas nacionales, en estrecha
cooperación con los departamentos que se encargan de las estadísticas
ecológicas y de los recursos naturales, con miras a ayudar a
los especialistas en análisis económico nacional y a
los encargados de la planificación económica nacional.
Las instituciones nacionales deberían desempeñar un papel
fundamental, no sólo como depositarias del sistema, sino también
en relación con su adaptación, su establecimiento y su
utilización continua. Los trabajos productivos no remunerados,
tales como los trabajos domésticos y el cuidado de los niños,
deberían incluirse, cuando procediera, en las cuentas nacionales
subsidiarias y
en las estadísticas económicas. Los estudios sobre la
utilización del tiempo podrían ser un primer paso en
el proceso de elaboración de esas cuentas subsidiarias.
c) Establecimiento de un proceso de evaluación
8.46 En el plano internacional, la Comisión de Estadística
debería reunir y estudiar la experiencia adquirida y asesorar
a los Estados miembros en cuestiones técnicas y metodológicas
relacionadas con la ulterior elaboración y la puesta en práctica
de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada
en los Estados miembros.
8.47 Los gobiernos deberían tratar de determinar y examinar
medidas encaminadas a corregir las distorsiones de precios causadas
por los programas ecológicos que afectan a los recursos de tierras,
agua, energía y otros.
8.48 Los gobiernos deberían alentar a las empresas a que:
a) Proporcionaran información ecológica pertinente presentando
informes claros y detallados a accionistas, acreedores, empleados,
autoridades gubernamentales, consumidores y público en general;
b) Elaboraran y aplicaran métodos y normas para la contabilidad
del desarrollo sostenible.
d) Mejoramiento de la reunión de datos y de información
8.49 Los gobiernos podrían considerar la introducción
de las mejoras necesarias en los procedimientos de reunión de
datos para establecer sistemas nacionales de contabilidad ecológica
y económica integrada, con miras a contribuir pragmáticamente
a una gestión económica racional. Se debería hacer
hincapié en el aumento de la capacidad de reunir y analizar
datos e información sobre el medio ambiente y de integrarlos
como datos económicos, incluyendo datos desglosados por sexos.
También se debería tratar de elaborar cuentas sobre el
medio físico. Los organismos internacionales donantes deberían
considerar la posibilidad de financiar el establecimiento de bancos
de datos intersectoriales, con objeto de que la planificación
nacional de un desarrollo sostenible se base en información
precisa, fiable y pertinente y responda a las condiciones nacionales.
e) Fortalecimiento de la cooperación técnica
8.50 La Oficina de Estadística de la Secretaría de las
Naciones Unidas, en estrecha colaboración con las organizaciones
competentes de las Naciones Unidas, debería reforzar los mecanismos
existentes para la cooperación técnica entre los países.
Esto debería incluir, en particular, el intercambio de experiencia
sobre el establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica
y económica integrada, especialmente en lo que se refiere a
la evaluación de los recursos naturales no comercializados y
a la normalización de los procedimientos de reunión de
datos. También debería procurarse la cooperación
de las empresas comerciales y la industria, incluidas las grandes empresas
industriales y empresas transnacionales con experiencia en la valoración
de ese tipo de recursos.
Medios de ejecución
a) Financiación y evaluación de los costos
8.51 La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo
total medio por año (1993-2000) de la realización de
las actividades de este programa ascenderá a unos 2 millones
de dólares, que la comunidad internacional suministrará a
título de donación o en condiciones de favor. Estas estimaciones
son indicativas y aproximadas únicamente y no han sido objeto
de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones financieras,
incluidas las no concesionarias, dependerán, entre otras cosas,
de las estrategias y los programas específicos que los gobiernos
decidan ejecutar.
b) Fortalecimiento de las instituciones
8.52 Para poner en práctica los sistemas de contabilidad ecológica
y económica integrada:
a) Se podrían reforzar las instituciones nacionales de los países
en desarrollo para lograr la integración efectiva del medio
ambiente y el desarrollo a nivel de la planificación y la adopción
de decisiones;
b) La Oficina de Estadística debería prestar el apoyo
técnico necesario a los Estados miembros, teniendo debidamente
en cuenta el proceso de evaluación que ha de establecer la Comisión
de Estadística; la Oficina de Estadística debería
proporcionar apoyo técnico apropiado para el establecimiento
de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada
en colaboración con los organismos competentes de las Naciones
Unidas.
c) Aumento de la utilización de las tecnologías de la
información
8.53 Se podrían elaborar y acordar directrices y mecanismos
para la adaptación y la difusión de las tecnologías
de la información a los países en desarrollo. Se deberían
adoptar las tecnologías más avanzadas de gestión
de los datos para que la utilización de los sistemas de contabilidad
ecológica y económica integrada se difunda y tenga la
máxima eficiencia.
d) Fortalecimiento de la capacidad nacional
8.54 Los gobiernos, con el apoyo de la comunidad internacional, deberían
reforzar su capacidad institucional nacional de reunir, almacenar, organizar,
evaluar y utilizar datos para la adopción de decisiones. Será preciso,
especialmente en los países en desarrollo, capacitar al personal
que vaya a ocuparse, en la totalidad de los niveles, de todos los sectores
relacionados con el establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica
y económica integrada. Esa capacitación debería
incluir la formación técnica del personal encargado del
análisis económico y ecológico, de la reunión
de datos y de la contabilidad nacional, así como la formación
del personal directivo para que utilice tal información de forma
pragmática y apropiada.
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