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El 50? aniversario del Pacto Internacional de Derechos Econ¨®micos, Sociales y Culturales y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol¨ªticos, ambos aprobados en 1966, es un momento id¨®neo para analizar el progreso realizado en materia de promoci¨®n de los derechos humanos y examinar la eficacia general del Consejo de Seguridad a la hora de protegerlos.

Rep¨²blica ?rabe Siria: una crisis que sigue intensific¨¢ndose

Este aniversario coincide con un momento cr¨ªtico en la historia del Consejo de Seguridad. La situaci¨®n de la Rep¨²blica ?rabe Siria est¨¢ poniendo en entredicho la voluntad y la capacidad del Consejo para frenar atrocidades masivas, por no hablar de su capacidad para evitarlas. Basta con una atrocidad masiva para eclipsar todos los esfuerzos de prevenci¨®n anteriores. Los genocidios de Rwanda y Srebrenica, producidos en 1994 y 1995 respectivamente, son una prueba clara de esta afirmaci¨®n. En medio de la competencia existente entre la producci¨®n de bolsas para cad¨¢veres y refugiados en la Rep¨²blica ?rabe Siria, las incesantes atrocidades masivas que han asolado el pa¨ªs durante los ¨²ltimos cinco a?os son la prueba m¨¢s dura de la eficacia del Consejo. Parece que, como m¨ªnimo, la situaci¨®n requiere que se proh¨ªba utilizar el derecho a veto en casos de atrocidades masivas, con el fin de recuperar, en la escasa medida de lo posible, su credibilidad y su eficacia en materia de prevenci¨®n de este tipo de atrocidades.

En 1945, el mundo era diferente

Las instituciones dise?adas por los seres humanos reflejan invariablemente la preocupaci¨®n m¨¢s destacada de su ¨¦poca. Las Naciones Unidas fueron creadas por mentes cansadas del flagelo de la guerra. Reconocieron al un¨ªsono el imperativo absoluto de salvar a las siguientes generaciones de las mismas calamidades que hab¨ªan sufrido a lo largo de su vida. Las Naciones Unidas se crearon con el objetivo principal de evitar una tercera guerra mundial, por lo que no se concedi¨® la misma importancia a sus tres pilares (paz y seguridad, desarrollo y derechos humanos). Las disposiciones sobre paz y seguridad superaron con creces las relacionadas con el desarrollo y los derechos humanos. Los conflictos interestatales se consideraban como la amenaza m¨¢s importante para la paz y la seguridad internacionales, mientras que las cuestiones de desarrollo y derechos humanos se ve¨ªan como un asunto casi exclusivamente nacional.

En 1945, los delegados se enfrentaron en San Francisco a la ambiciosa tarea de redise?ar una organizaci¨®n similar a la Sociedad de las Naciones, pero sin las deficiencias que la debilitaban. El 26 de junio de 1945 se firm¨® la Carta de las Naciones Unidas. Los delegados colocaron al Consejo de Seguridad, uno de los seis ¨®rganos principales, en lo alto de la jerarqu¨ªa de la Organizaci¨®n, por debajo de la Asamblea General, y determinaron que algunas de las decisiones del Consejo ser¨ªan vinculantes y tendr¨ªan prioridad sobre los dem¨¢s acuerdos internacionales. Puesto que el Consejo era anterior a la aprobaci¨®n de los dos Pactos y se consideraba que las amenazas para la paz y la seguridad internacionales se centraban estrictamente en los Estados, la cuesti¨®n de los derechos humanos qued¨® bastante excluida del radar del Consejo en el momento de su creaci¨®n.

La Carta deleg¨® la promoci¨®n y el respeto de los derechos humanos al Consejo Econ¨®mico y Social, que cre¨® de inmediato la Comisi¨®n de Derechos Humanos en 1946, que celebraba sus sesiones anuales en Ginebra. Con este traslado se distanciaba geogr¨¢ficamente a los derechos humanos del Consejo de Seguridad, cuya sede se encuentra en Nueva York. En un primer momento, la Comisi¨®n se dedic¨® a establecer normas internacionales de derechos humanos y cre¨® la Carta Internacional de Derechos Humanos, que sigue siendo la principal referencia en este ¨¢mbito. El enfoque utilizado por la Comisi¨®n en lo relativo a los derechos humanos, que no se refer¨ªa a ning¨²n contexto espec¨ªfico, se vio cuestionado r¨¢pidamente cuando una oleada de violaciones de los derechos humanos cometidas en Estados que hab¨ªan adquirido su independencia recientemente oblig¨® a la Comisi¨®n a organizar debates centrados en pa¨ªses concretos. Cuando se reconoci¨® que las violaciones de los derechos humanos pueden servir como se?al de alerta temprana de la aparici¨®n de un conflicto, la Comisi¨®n empez¨® a enviar relatores especiales para investigar la situaci¨®n en materia de derechos humanos. Sus conclusiones se enviar¨ªan a la Tercera Comisi¨®n de la Asamblea General de Nueva York, de modo que la cuesti¨®n de los derechos humanos se acercar¨ªa poco a poco al Consejo de Seguridad. Tambi¨¦n cabe recordar que, debido a que la mayor parte de sus miembros eran pa¨ªses desarrollados, su reticencia a otorgar al Consejo un papel concreto en situaciones relacionadas con violaciones de los derechos humanos imped¨ªa que pudiera realizar una funci¨®n m¨¢s importante. Sin embargo, esta reticencia desapareci¨® en los casos de atrocidades masivas, tal y como se indica a continuaci¨®n.

Cambio de paradigma

Cuando los conflictos armados evolucionaron hacia conflictos intraestatales a finales de la d¨¦cada de 1980 y la comunidad internacional fue testigo de las terribles masacres de principios de la d¨¦cada de 1990, se hizo evidente que los asuntos internos de un Estado pod¨ªan ser una amenaza considerable para la paz y la seguridad internacionales. El Consejo de Seguridad, el ¨®rgano de las Naciones Unidas encargado de mantener la paz y la seguridad internacionales, se encontr¨® r¨¢pidamente gestionando cuestiones de derechos humanos.

El aumento de los conflictos intraestatales en la d¨¦cada de 1990 sirvi¨® como v¨ªnculo inicial entre la paz y la seguridad internacionales y los derechos humanos, y pronto se hizo evidente que el mantenimiento de uno de estos elementos requer¨ªa la promoci¨®n del otro. Sin embargo, los instrumentos de derechos humanos estaban sumamente infraequipados y sobrecargados por su estructura. Con el fin de eliminar el desequilibrio de poderes existente entre el Consejo de Seguridad y la Comisi¨®n, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, propuso en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 que se sustituyera la Comisi¨®n de Derechos Humanos por el Consejo de Derechos Humanos, un ¨®rgano dise?ado para disponer de una mayor autoridad en las labores de incorporaci¨®n de los derechos humanos en toda la Organizaci¨®n. En marzo de 2006, la Asamblea General aprob¨® la resoluci¨®n 60/251, por la que se establec¨ªa el Consejo de Derechos Humanos como ¨®rgano subsidiario.

A pesar de que el Consejo de Derechos Humanos ten¨ªa su sede en Ginebra, al igual que su predecesor, sus investigaciones sobre los derechos humanos espec¨ªficos de un pa¨ªs se solapaban frecuentemente con la labor del Consejo de Seguridad. Puesto que los documentos constitutivos de los diferentes cargos y ¨®rganos de derechos humanos de las Naciones Unidas no abordaban las relaciones con el Consejo de Seguridad, quedaba en manos del propio Consejo determinar la medida en que se tendr¨ªan en cuenta los derechos humanos en su labor, y estaba dispuesto a ampliar sus l¨ªmites.

Las violaciones generalizadas de los derechos humanos en el per¨ªodo previo a las guerras civiles de Yugoslavia y Rwanda pusieron de relieve, con car¨¢cter retroactivo, el hecho de que los conflictos internos no pueden eliminarse del orden del d¨ªa del Consejo de Seguridad simplemente por haberse producido dentro de las fronteras estatales. Este concepto se defini¨® en 2005 como la ¡°responsabilidad de proteger¡±, un principio basado en 3 pilares: 2 destinados a evitar atrocidades masivas (genocidio, cr¨ªmenes de guerra, depuraci¨®n ¨¦tnica y cr¨ªmenes de lesa humanidad) y un tercero para hacer frente a casos en que no se hayan podido evitar estos cr¨ªmenes. El primer pilar defiende la responsabilidad de cada Estado de proteger a su poblaci¨®n civil frente a estos cr¨ªmenes, y el segundo se refiere al desarrollo de la capacidad de los Estados fr¨¢giles o fallidos con miras a reforzar sus instituciones y facilitar el logro de los objetivos previstos en el primer pilar. En caso de que estos dos pilares no permitan evitar una atrocidad masiva, ser¨¢ la comunidad internacional quien tome las medidas adecuadas y, a ser posible, pac¨ªficas para proteger a las comunidades vulnerables. ?nicamente se adoptar¨¢n medidas militares, previa autorizaci¨®n del Consejo de Seguridad de conformidad con lo previsto en el Cap¨ªtulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, si los supuestos cr¨ªmenes se incluyen dentro de las cuatro categor¨ªas de cr¨ªmenes anteriormente se?aladas, y si ya se han agotado todas las opciones no militares. Por lo tanto, la pregunta que cabe plantearse es d¨®nde reside la l¨ªnea que separa las violaciones de los derechos humanos de las atrocidades masivas. Con este dilema, el Consejo llega al punto ¨¢lgido de su relaci¨®n con los derechos humanos.

Cr¨ªmenes atroces masivos y responsabilidad de proteger

Los cr¨ªmenes atroces masivos se definieron recientemente en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998. Es el Consejo de Seguridad quien debe identificar estos cr¨ªmenes y decidir el punto en que se activar¨¢ la responsabilidad de proteger, y lo hace caso por caso. Aunque todas las evaluaciones centradas en la responsabilidad de proteger tienen como tel¨®n de fondo el miedo de que se vuelva a repetir la pasividad del Consejo a un nivel como el observado en Rwanda y Srebrenica, las violaciones de los derechos humanos no son motivo suficiente, por s¨ª solas, para que se active la intervenci¨®n en los asuntos de un Estado. Esta opini¨®n ha sido defendida por pa¨ªses en desarrollo (incluida la India, cuyas heridas coloniales a¨²n no se han curado) que consideran que este principio podr¨ªa ser explotado por pa¨ªses poderosos en perjuicio del orden mundial establecido tras la Paz de Westfalia.

El consenso general ha indicado que la acci¨®n del Consejo de Seguridad debe limitarse a casos en los que la gravedad de las violaciones de los derechos humanos sea motivo suficiente como para sospechar de la inminencia de atrocidades masivas, e, incluso en estas circunstancias, la intervenci¨®n del Consejo debe analizarse con detenimiento para que las repercusiones de una decisi¨®n no aviven la inestabilidad ni generen da?os adicionales. No siempre ha sido as¨ª, ya que en algunos casos la autorizaci¨®n del Consejo para utilizar la fuerza ha tenido consecuencias claramente negativas.

A tenor de lo previsto en el Art¨ªculo 34 de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo ha utilizado libremente su gran diversidad de medidas no militares para evitar conflictos emergentes. Durante la fase de indagaci¨®n, las Comisiones de Investigaci¨®n han sido una herramienta eficaz y popular para definir los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz, as¨ª como para guiar las remisiones a los tribunales. Las conclusiones de las Comisiones tambi¨¦n ayudaron a definir el m¨¦todo utilizado por el Consejo para imponer sanciones, que han servido como punto intermedio entre la diplomacia y el uso de la fuerza cuando la primera no ha resultado efectiva y el segundo no est¨¢ justificado. El Comit¨¦ de Sanciones, ¨®rgano subsidiario del Consejo de Seguridad, ha logrado aplicar sanciones espec¨ªficas contra entidades implicadas y ha llevado a cabo paralelamente la estrategia de la denuncia y el descr¨¦dito con los acusados ¡ªuna combinaci¨®n de enfoques no militares coercitivos y no coercitivos para gestionar las violaciones de los derechos humanos que debe utilizarse de manera m¨¢s estrat¨¦gica.

Corte Penal Internacional (CPI)

Aunque las remisiones a la CPI o el establecimiento de tribunales especiales para procesar a los individuos responsables de cometer atrocidades masivas son un elemento conceptual disuasorio de las violaciones de los derechos humanos, estas propias medidas se ven cada vez m¨¢s debilitadas. A excepci¨®n de la remisi¨®n directa del Consejo de Seguridad a la CPI, que solo se ha producido en dos ocasiones desde la creaci¨®n de la Corte en 2002 (los casos de Darfur en 2005 y Libia en 2011), las operaciones de la CPI dependen directamente del cumplimiento de los Estados miembros. Adem¨¢s del evidente incumplimiento del Estatuto de Roma por sus Estados partes, incluido el hecho de que no detuvieran a individuos sobre los que pesaba una orden de detenci¨®n cuando se encontraban en su territorio, recientemente se ha observado una tendencia nunca antes vista y sumamente preocupante de Estados que abandonan la Corte. Desde octubre de 2016, Burundi, Sud¨¢frica y Gambia han abandonado la CPI (a pesar de que el Presidente electo de Gambia ha manifestado posteriormente su intenci¨®n de volver a formar parte de ella), y la Federaci¨®n de Rusia, que hab¨ªa firmado aunque no ratificado el Estatuto de Roma, ha retirado su firma de dicho documento.

Cap¨ªtulo VII

En aquellos casos en que existan pruebas suficientes de que se han cometido cr¨ªmenes atroces masivos de manera intencionada y las medidas no militares no hayan tenido resultados considerables para ofrecer protecci¨®n a los civiles, el Consejo de Seguridad puede, como ¨²ltimo recurso, invocar el Cap¨ªtulo VII y autorizar el uso de la fuerza. El Consejo depende cada vez m¨¢s de los mandatos del Cap¨ªtulo VII, puesto que la principal amenaza actual para la paz y la seguridad internacionales procede de agentes militares no estatales con diversas ramificaciones, a quienes no se puede responsabilizar en el marco del derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos a trav¨¦s de v¨ªas tradicionales. El terrorismo, que arrebata a las poblaciones su derecho humano m¨¢s b¨¢sico ¡ªel derecho a la vida¡ª, ha sido en gran medida la causa de que la adopci¨®n de medidas haya dejado de ser responsabilidad de los instrumentos de derechos humanos y haya pasado al Consejo de Seguridad, lo que se debe principalmente a la falta de experiencia y capacidad de dichos instrumentos para tratar con agentes no estatales.

Queda mucho por hacer

En el mundo se producen continuamente violaciones de los derechos humanos, y existe un mecanismo especializado en derechos humanos que lleva varios decenios en funcionamiento. Para evaluar la eficacia del Consejo de Seguridad con respecto a los derechos humanos se han tenido en cuenta, l¨®gicamente, las consideraciones sobre la materia incluidas en sus numerosas resoluciones. Sin embargo, habida cuenta de los dem¨¢s instrumentos disponibles para hacer frente a las violaciones de los derechos humanos, la prueba ¨²ltima de la eficacia del Consejo deber¨ªa basarse sin lugar a dudas en su capacidad para evitar atrocidades masivas. Este es el ¨²nico baremo que puede servir como marco para evaluar la eficacia real del Consejo de Seguridad. Esto significa que, de producirse otra atrocidad masiva, se podr¨ªa borrar cualquier ¨¦xito que haya logrado el Consejo en lo relativo a la promoci¨®n de los derechos humanos en su labor anterior. La Rep¨²blica ?rabe Siria es una herida abierta.

Mucho antes de que se supere el umbral para la intervenci¨®n del Consejo, la promoci¨®n m¨¢s esencial de las normas internacionales de derechos humanos debe realizarse, dentro de las fronteras estatales, a trav¨¦s de estructuras de gobernanza centradas en los ciudadanos y del refuerzo de las instituciones nacionales de derechos humanos. El debate sobre la relaci¨®n entre el Consejo de Seguridad y los derechos humanos, que suele ser de acci¨®n-reacci¨®n, debe ir acompa?ado de un debate sobre la relaci¨®n entre el Estado y la protecci¨®n. Es necesario aplicar este enfoque dual para poder garantizar las condiciones necesarias, y raramente presentes, para solicitar la intervenci¨®n militar, as¨ª como para procurar que la intensidad de las violaciones de los derechos humanos no requiera la acci¨®n del Consejo.

Se ha utilizado material de investigaci¨®n de Ariun Enkhsaikhan, Investigadora del Center for International Human Rights de Nueva York. Tambi¨¦n fue compa?era de trabajo del autor en el International Peace Institute de Nueva York de 2014 a marzo de 2016.

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