En la corriente de pensamiento convencional, la democracia y la dictadura se yuxtaponen como sistemas mutuamente exclusivos. Se suele suponer que si un sistema cae es reemplazado por el otro, como si este fuera el orden natural de las cosas. Algunos te車ricos, como Francis Fukuyama, aducen que la democracia liberal derrot車 definitivamente a la tiran赤a con la ca赤da de la Uni車n Sovi谷tica, que marc車 el "fin de la historia". En efecto, desde entonces, si bien se han producido reveses en pa赤ses como Ucrania y Zimbabwe, la dictadura se ha visto en retirada.
La oleada de cambios m芍s espectacular ha sido la Primavera ?rabe, con la destituci車n de hombres fuertes en ?frica Septentrional y el Oriente Medio desde enero de 2011. De manera menos espectacular, varios pa赤ses del ?frica Subsahariana tambi谷n avanzaron progresivamente hacia el orden democr芍tico durante el 迆ltimo decenio. Seg迆n el n迆mero de The Economist de fecha 1 de octubre de 2011, desde 1991 los votantes han separado del poder a 30 partidos o l赤deres del ?frica Subsahariana. Los resultados han sido diversos y en ocasiones ha sobrevenido la violencia, pero la acci車n pol赤tica de base, y no el poder赤o militar ni los asesinatos, se est芍 revelando como el m谷todo primario para sacar del poder a dirigentes impopulares.
No obstante, a menudo los Estados pasan por per赤odos fugaces de reforma democr芍tica que no se materializa plenamente, o se mantienen en un equilibrio precario durante largos per赤odos. Myanmar es un ejemplo de democracia frustrada por espacio de medio siglo. Los militares dirigieron el pa赤s desde 1962, y la actual junta se hizo del poder desde 1988, cuando reprimi車 violentamente un movimiento pro democracia. En 2011 se estableci車 un gobierno civil dominado por los mismos l赤deres militares o exmilitares. Se adoptaron varias medidas positivas, entre ellas dar m芍s libertad a Daw Aung San Suu Kyi, la popular l赤der de la oposici車n que gan車 las elecciones de 1990. El Gobierno redujo tambi谷n las limitaciones impuestas a los medios de comunicaci車n e Internet, suspendi車 la construcci車n de una pol谷mica presa hidroel谷ctrica apoyada por China, y puso en libertad a m芍s de 200 prisioneros pol赤ticos en octubre de 2011. Estas medidas son alentadoras, pero a Myanmar le queda mucho por hacer. Todav赤a es uno de los pa赤ses m芍s cerrados del mundo, donde el ej谷rcito sigue reprimiendo a las minor赤as 谷tnicas, el principal partido de la oposici車n estuvo proscrito hasta noviembre de 2011, y cientos de prisioneros pol赤ticos languidecen en la c芍rcel.
Nigeria es un ejemplo de pa赤s con perspectivas de democracia. Se celebraron elecciones fidedignas en 2011, las primeras desde el regreso al r谷gimen civil en 1999, y el resultado fue la hist車rica llegad al poder de un presidente de un grupo 谷tnico minoritario. Y sin embargo, este singular acontecimiento que fue justamente aclamado a escala mundial no cambi車 en lo fundamental el sistema pol赤tico. Existe una prensa vibrante, una sociedad civil cada vez m芍s activa y una poblaci車n emprendedora, pero el pa赤s enfrenta formidables problemas 谷tnicos, religiosos, de fricci車n econ車mica y de otra 赤ndole; corrupci車n end谷mica; una aguda desigualdad econ車mica; profundizaci車n de la violencia; y una cultura pol赤tica dominada por camarillas rivales de exgenerales y magnates comerciales que ejercen su influencia tras bambalinas. As赤 pues, en tanto que Myanmar sigue siendo un estado autoritario con visos de reforma pol赤tica, Nigeria es una democracia electoral con rasgos antidemocr芍ticos. En ninguno de estos dos pa赤ses est芍 asegurada la democratizaci車n.
RESULTADOS DESIGUALES
En 1989 se generalizaron las esperanzas de transformaci車n democr芍tica al derrumbarse el Muro de Berl赤n. Sin embargo, a迆n no se ha dictado la sentencia de muerte del autoritarismo en muchas de las capitales de las rep迆blicas sucesoras surgidas a ra赤z de la ca赤da de la Uni車n Sovi谷tica, especialmente en Asia Central. En Rusia, un popular dirigente con antecedentes de la KGB se vali車 del deseo de su pueblo de que prevalecieran el orden y el orgullo nacional sobre el caos de una oligarqu赤a criminal y la p谷rdida de la condici車n de superpotencia. El resultado fue una "democracia dirigida", que oculta el imperio del autoritarismo con un ropaje democr芍tico.
Tambi谷n podr赤an alcanzarse resultados desiguales en los pa赤ses del Oriente Medio involucrados en la Primavera ?rabe y en los Estados africanos que luchan con la democratizaci車n. En su mayor赤a, carecen de experiencia hist車rica, bases institucionales y consenso social para llevar a cabo transiciones sin tropiezos. No existen los resultados predeterminados. El liderazgo, el marco cronol車gico, los recursos y las circunstancias son diferentes en cada proceso de transici車n. Por ejemplo, se han observado resultados positivos en Liberia, pese a las dos guerras civiles en las que se calcula que murieron 250.000 personas. La Presidenta Ellen Johnson Sirleaf, primera mujer africana elegida Jefe de Estado, que fue laureada con el Premio Nobel de la Paz en 2011, consigui車 evitar la repetici車n de los combates, obtener un alivio de la deuda a nivel internacional, atraer la ayuda econ車mica y mantener a su pa赤s encaminado hacia la democracia desde su elecci車n en 2005. Pese a todo, Liberia sigue siendo un Estado fr芍gil.
Las elecciones son una parte indispensable de la democratizaci車n, pero tambi谷n pueden dar lugar a conflictos si se celebran demasiado pronto, se manipulan ostensiblemente, carecen de transparencia o son empa?adas por la violencia. Adem芍s, incluso si se celebran eficientemente, pueden dar por resultado cambios de poder que no solo marginen a 谷lites poderosas, sino tambi谷n a comunidades enteras, creando sectarismo o conflictos 谷tnicos. Las elecciones kenyanas de 2007 hicieron ambas cosas.
En Nigeria, la poblaci車n norte?a no consider車 que las elecciones de 2011 fueran libres y justas, como comunicaron la mayor parte de los observadores. En la regi車n del norte, la m芍s pobre del pa赤s, se concentraron mayormente los actos de violencia ocurridos a ra赤z de las elecciones en que perdieron la vida cientos de personas, y all赤, tal vez no por casualidad, desde la votaci車n se ha producido un aumento de incidentes terroristas atribuidos a Boko Haram, un movimiento isl芍mico radical.
Puede que las poblaciones vean con desagrado el regreso a los antiguos l赤deres autoritarios, pero tampoco desean que contin迆e la violencia. Por eso, despu谷s de un conflicto en gran escala o un cambio revolucionario, suelen recurrir a nuevos hombres fuertes como salvadores capaces de imponer orden sobre el caos, que suele basarse en la pertenencia a clanes, etnias o religiones. Tambi谷n existe la tentaci車n de optar por soluciones r芍pidas, celebrar elecciones anticipadas, presionar a favor de acuerdos constitucionales improvisados, utilizar acuerdos de distribuci車n del poder de emergencia o delegar el poder a consejos dirigidos por las fuerzas de seguridad, medidas todas que socavan los cimientos de la democracia.
CONSTRUCCI?N DEL ESTADO
Lo cierto es que el mayor peligro que enfrentan los Estados fr芍giles en un proceso de transici車n no es el surgimiento de una nueva dictadura, como se suele suponer, ni lo es siquiera el surgimiento de facciones extremistas, que generalmente representan a una minor赤a de la poblaci車n. Estos resultados son posibles, pero las mayores amenazas son la guerra civil, el derrumbamiento del Estado, las atrocidades en gran escala, las emergencias humanitarias y una posible divisi車n del pa赤s.
Una manera de evitar estas situaciones es instituir un proceso intermedio de construcci車n del Estado que se concentre no solo en la redacci車n de una nueva Constituci車n, la celebraci車n de elecciones y el establecimiento de las libertades b芍sicas, sino tambi谷n en la construcci車n o reestructuraci車n de las instituciones estatales b芍sicas: la polic赤a, el ej谷rcito, la administraci車n p迆blica y las ramas judicial, legislativa y ejecutiva del Gobierno. La construcci車n del Estado no se puede relegar como concesi車n pol赤tica. Es necesario contar con una infraestructura estatal s車lida para asegurar la estabilidad a largo plazo, la prestaci車n de servicios p迆blicos, la observancia del estado de derecho y la promoci車n de oportunidades econ車micas.
Hasta ahora, T迆nez ha proporcionado el mejor modelo de c車mo proceder. Antes de cumplirse un a?o de la partida de su exdirigente autoritario hacia el exilio, T迆nez pas車 a ser el primer pa赤s de la Primavera ?rabe en el que se celebraron elecciones para una asamblea constituyente encargada de redactar una nueva Constituci車n y nombrar un gobierno provisional. La transici車n pol赤tica gradual y ordenada dar芍 tiempo para que la poblaci車n conforme la estructura del Gobierno y para que surjan nuevas formaciones pol赤ticas, incluidos los partidos pol赤ticos y la sociedad civil. Sobre todo, da al Gobierno provisional la oportunidad para trazar un mapa de ruta hacia el futuro que incluya la manera en que se estructurar芍 la transferencia de poder y se establecer芍n las instituciones estatales. Sud芍frica sigui車 una v赤a similar durante sus cuatro a?os de transici車n a una sociedad posterior al apartheid, desde el momento en que se legalizaron los partidos contra el apartheid y se liberaron los prisioneros pol赤ticos, en 1990, hasta la hist車rica elecci車n de Nelson Mandela en 1994. Ese per赤odo provisional fue crucial para echar los cimientos de una transici車n democr芍tica pac赤fica y duradera. Fue extraordinario el hecho de que no se produjo ninguna intervenci車n militar externa, ni, como muchos esperaban, una guerra racial, la ca赤da del Estado o un retorno a la violencia pol赤tica.
DIRECTRICES PARA LAS PARTES EXTERNAS
La democratizaci車n de Estados fr芍giles es un proceso complejo que no se puede apresurar ni dar por sentado. Todas las partes deben conocer ciertas realidades. En primer lugar, la democracia instant芍nea no existe. No se pueden hacer suposiciones sobre la capacidad de los Estados fr芍giles para realizar sus aspiraciones democr芍ticas, ni se debe subestimar esa capacidad. Lo importante es que, cualquiera que sea la capacidad del Estado reci谷n instituido para transformarse, ese proceso no ocurrir芍 de la noche a la ma?ana.
Esto nos lleva a la segunda realidad, a saber, que la vacilaci車n, o incluso la reca赤da, no son raras. La mayor赤a de los Estados que efect迆an una transici車n democr芍tica est芍n abocados a tareas enormes; la reconstrucci車n del Estado, la restauraci車n de la cohesi車n nacional y la creaci車n de un gobierno representativo. Siempre y cuando la tendencia general apunte a una direcci車n correcta, cabe esperar reveses en el camino. La volatilidad, y no la estabilidad, es el orden natural de las cosas en la marcha hacia la democracia.
En tercer lugar, se precisa de una inclusi車n pol赤tica que permita que todas las facciones principales expongan sus opiniones en deliberaciones y debates pol赤ticos abiertos, y mediante su participaci車n pol赤tica. Ahora bien, una minor赤a de saboteadores podr赤a ser destructiva. Por tanto, en los Estados fr芍giles que experimentan cambios r芍pidos, se debe prohibir que aspiren a cargos p迆blicos los grupos o individuos que propugnan abiertamente la violencia, utilizan expresiones de odio, mantienen milicias propias o se dedican a pr芍cticas il赤citas, y debe hac谷rseles comparecer ante la ley para evitar que desencadenen nuevas oleadas de represalia o venganza. Si los antiguos caudillos y elementos influyentes quieren pasar del campo de batalla a la urna electoral, debe permitirse que lo hagan siempre y cuando depongan las armas y se abstengan de conservar ej谷rcitos privados en reserva por si pierden las elecciones. En estos casos la comunidad internacional puede prestar una asistencia vital proporcionando apoyo t谷cnico para el desarme, la desmovilizaci車n y la reintegraci車n de los excombatientes; ayuda jur赤dica para instituir el estado de derecho; asistencia financiera para poner en marcha la econom赤a; y formaci車n de profesionales capaces de dirigir las instituciones estatales con honestidad y eficiencia.
En cuarto lugar, las condiciones deben ser adecuadas para la celebraci車n de elecciones, es decir, un entorno seguro que posibilite un proceso adecuado de presentaci車n de candidatos, cobertura de los medios de difusi車n sin restricciones, campa?as amplias y abiertas de los candidatos y participaci車n de los ciudadanos sin intimidaci車n. Debe haber transparencia electoral, supervisi車n independiente y un personal electoral bien preparado y supervisado por una comisi車n de personas respetadas, con suficiente autoridad y recursos financieros para afrontar los retos log赤sticos de una votaci車n de alcance nacional que suele durar varios d赤as y celebrarse en zonas remotas y en condiciones meteorol車gicas extremas. Aunque pueda parecer contradictorio, las elecciones no son la piedra angular ni el elemento m芍s importante de una transici車n democr芍tica, sino solo el primer paso. Las verdaderas pruebas tienen lugar en las elecciones segunda y tercera, y en las subsiguientes, cuando el poder se transfiere pac赤ficamente de un partido a otro.
EN BUSCA DE UN EQUILIBRIO
A los 84 a?os de edad, Beji Caid Essebsi, el Primer Ministro de T迆nez durante el per赤odo de transici車n, enfrent車 una serie de protestas tras el derrocamiento del dictador depuesto Zine el-Abidine Ben Ali, en las que los tunecinos exig赤an empleos, salarios y el castigo inmediato de los exdirigentes. No siempre fue claro que la transici車n estar赤a exenta de dificultades. Essebsi resumi車 as赤 el dilema que 谷l y otros dirigentes del Oriente Medio y ?frica enfrentan hoy: "A veces los proponentes de la libertad plantean demandas que escapan a la l車gica, y es m芍s dif赤cil proteger la libertad de los mismos que la proponen que de los enemigos". "Cuando un hambriento pide comida se le da solo la que necesita", observ車 Essebsi para describir su enfoque gradual. "No se le da m芍s porque podr赤a morir".
Essebsi parece estar diciendo que el colapso de la tiran赤a no es el final de la historia, sino solo el comienzo. La democracia mal dirigida, o instaurada con excesiva rapidez, podr赤a acabar con la libertad naciente, mientras que la democracia demorada, o instaurada con excesiva lentitud, podr赤a dar lugar a una nueva dictadura o inspirar nuevas insurrecciones.
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