51³Ô¹Ï

Un observateur dans le cadre de la Mission de supervision des Nations Unies en Syrie recueille le t¨¦moignage d¡¯un habitant tout en effectuant une mission d¡¯¨¦tablissement des faits dans le village syrien de Mazraat al-Qubeir o¨´ un massacre de civils aurait eu lieu en juin 2012.
? PHOTO ONU/DAVID MANYUA

?

Le cinquanti¨¨me anniversaire du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du Pacte international relatif aux droits ¨¦conomiques, sociaux et culturels, adopt¨¦s tous les deux en 1966, est l¡¯occasion de dresser le bilan des progr¨¨s r¨¦alis¨¦s concernant la promotion des droits de l¡¯homme et d¡¯examiner l¡¯efficacit¨¦ g¨¦n¨¦rale du Conseil de s¨¦curit¨¦ ¨¤ prot¨¦ger les droits de l¡¯homme.

Syrie: l¡¯aggravation d¡¯une crise

Cet anniversaire co?ncide avec un moment critique de l¡¯histoire du Conseil. La situation en Syrie remet en cause la volont¨¦ et la capacit¨¦ de ce dernier ¨¤ mettre fin aux atrocit¨¦s massives, voire sa capacit¨¦ ¨¤ les pr¨¦venir. Il suffit que des atrocit¨¦s massives se produisent une fois pour occulter tous les efforts qui ont pr¨¦c¨¦d¨¦. Les g¨¦nocides qui ont eu lieu au Rwanda en 1994 et ¨¤ Srebrenica en 1995 en constituent un t¨¦moignage ¨¦loquent. Entre le nombre de morts et le nombre de r¨¦fugi¨¦s en Syrie, les atrocit¨¦s massives qui ont ravag¨¦

le pays ces cinq derni¨¨res ann¨¦es remettent v¨¦ritablement en cause son efficacit¨¦. La situation semblerait, au mieux, appeler ¨¤ une interdiction de l¡¯usage du droit de veto dans les cas d¡¯atrocit¨¦s massives afin de r¨¦tablir, dans la mesure du possible, sa cr¨¦dibilit¨¦ et son efficacit¨¦ dans la pr¨¦vention de ces atrocit¨¦s.

1945?: un monde diff¨¦rent

Les institutions con?ues par les peuples refl¨¨tent invariablement les pr¨¦occupations de leur temps. Les Nations Unies ont ¨¦t¨¦ cr¨¦¨¦es par des hommes accabl¨¦s par les fl¨¦aux de la guerre. Ils ont reconnu ¨¤ l¡¯unisson l¡¯imp¨¦ratif absolu d¡¯¨¦pargner les futures g¨¦n¨¦rations des calamit¨¦s qu¡¯ils avaient subies deux fois dans leur vie. Avec, comme principal objectif la pr¨¦vention d¡¯une troisi¨¨me guerre mondiale, les trois piliers de l¡¯Organisation sur lesquels les Nations Unies ont fond¨¦ leur action ¨C la paix et la s¨¦curit¨¦, le d¨¦veloppement et les droits de l¡¯homme ¨C n¡¯ont pas ¨¦t¨¦ trait¨¦s de mani¨¨re ¨¦gale. Les dispositions pr¨¦vues pour la paix et la s¨¦curit¨¦ ont donn¨¦ plus d¡¯importance aux consid¨¦rations li¨¦es au d¨¦veloppement et aux droits de l¡¯homme. Les conflits inter¨¦tatiques ont ¨¦t¨¦ consid¨¦r¨¦s comme ¨¦tant la seule menace contre la paix internationale et la s¨¦curit¨¦, alors que les questions li¨¦es au d¨¦veloppement et aux droits de l¡¯homme ont ¨¦t¨¦ consid¨¦r¨¦es comme une question relevant presque exclusivement de la protection nationale.

? San Francisco en 1945, les d¨¦l¨¦gu¨¦s ont fait face ¨¤ la t?che ambitieuse de cr¨¦er une organisation semblable ¨¤ la Soci¨¦t¨¦ des Nations tout en ¨¦vitant ses lacunes. La Charte des Nations Unies a ¨¦t¨¦ sign¨¦e le 26 juin 1945. Les d¨¦l¨¦gu¨¦s ont cr¨¦¨¦ le Conseil de s¨¦curit¨¦, l¡¯un des six organes principaux, situ¨¦ en haut dans la hi¨¦rarchie au sein de l ¡¯Organisation apr¨¨s l¡¯Assembl¨¦e g¨¦n¨¦rale, l¡¯habilitant ¨¤ prendre des d¨¦cisions contraignantes et pr¨¦valant sur tous les autres accords internationaux. Le Conseil ayant ¨¦t¨¦ cr¨¦¨¦ avant l¡¯adoption des deux Pactes, et les menaces contre la paix et la s¨¦curit¨¦ internationales ¨¦tant consid¨¦r¨¦es comme des questions relevant uniquement de l¡¯?tat, les droits de l¡¯homme ont ¨¦t¨¦ largement absents du radar du Conseil depuis sa cr¨¦ation.

La Charte a confi¨¦ la promotion et le respect des droits de l¡¯homme au Conseil ¨¦conomique et social, qui a rapidement cr¨¦¨¦ en 1946 la Commission des droits de l¡¯homme dont les sessions annuelles avaient lieu ¨¤ Gen¨¨ve, marquant un ¨¦loignement physique des droits de l¡¯homme du Conseil de s¨¦curit¨¦ ¨¦tabli ¨¤ New York. La Commission s¡¯est initialement attach¨¦e ¨¤ ¨¦tablir les normes internationales en mati¨¨re de droits de l¡¯homme et ¨¤ cr¨¦er la Charte internationale des droits de l¡¯homme, qui continue ¨¤ servir de r¨¦f¨¦rence principale pour les normes en mati¨¨re de droits de l¡¯homme. En raison du nombre consid¨¦rable de violations des droits de l¡¯homme commises dans les ?tats nouvellement ind¨¦pendants, l¡¯approche non sp¨¦cifique au contexte de la Commission dans le domaine des droits de l¡¯homme a ¨¦t¨¦ rapidement contest¨¦e, la contraignant ¨¤ consacrer des d¨¦bats ¨¤ des situations sp¨¦cifiques. Avec la reconnaissance que les violations des droits de l¡¯homme pouvaient ¨ºtre un signe avant-coureur de conflits, la Commission a commenc¨¦ ¨¤ envoyer des rapporteurs sp¨¦ciaux pour enqu¨ºter sur la situation des droits de l¡¯homme. Ceux-ci devaient pr¨¦senter leurs rapports devant la Troisi¨¨me Commission de l¡¯Assembl¨¦e g¨¦n¨¦rale ¨¤ New York, rapprochant la question des droits de l¡¯homme du Conseil de s¨¦curit¨¦. Il est ¨¦galement important de rappeler que la majorit¨¦ des membres comprenant les pays d¨¦velopp¨¦s, leur r¨¦ticence ¨¤ donner au Conseil un r?le d¨¦fini dans les situations pr¨¦sentant des violations des droits de l¡¯homme l¡¯a emp¨ºch¨¦ de jouer un plus grand r?le. Cette position a toutefois chang¨¦ dans les situations comprenant les atrocit¨¦s massives, mentionn¨¦es plus bas.

Changement de paradigme

Alors qu¡¯¨¤ la fin des ann¨¦es 1980 les conflits arm¨¦s se sont transform¨¦s en conflits internes et que la communaut¨¦ internationale a ¨¦t¨¦ le t¨¦moin des terribles massacres du d¨¦but des ann¨¦es 1990, il ¨¦tait ¨¦vident que les affaires int¨¦rieures d¡¯un ?tat pouvaient poser des menaces importantes contre la paix et la s¨¦curit¨¦ internationales. Le Conseil de s¨¦curit¨¦, l¡¯organe des Nations Unies charg¨¦ du maintien de la paix et de la s¨¦curit¨¦ internationales, s¡¯est donc retrouv¨¦?¨¤ traiter les questions des droits de l¡¯homme.

Les conflits internes en augmentation qui ont eu lieu dans les ann¨¦es 1990 ont servi de lien initial entre la paix et la s¨¦curit¨¦ internationales et les droits de l¡¯homme, et il est apparu tr¨¨s rapidement que ces deux questions allaient de pair et que l¡¯on ne pouvait pas traiter l¡¯une sans promouvoir l¡¯autre. Le syst¨¨me de d¨¦fense des droits de l¡¯homme, cependant, ¨¦tait s¨¦rieusement sous-¨¦quip¨¦ et alourdi par sa structure. Pour rem¨¦dier au d¨¦s¨¦quilibre des pouvoirs entre le Conseil de s¨¦curit¨¦ et la Commission, Kofi Annan, le Secr¨¦taire g¨¦n¨¦ral de l¡¯¨¦poque, a propos¨¦ dans le document final du Sommet mondial de 2005 de remplacer la Commission des droits de l¡¯homme par le Conseil des droits de l¡¯homme, un organe dot¨¦ d¡¯un plus grand pouvoir pour mieux int¨¦grer les questions relatives aux droits de l¡¯homme dans toutes les activit¨¦s de l¡¯Organisation. En mars 2006, l¡¯Assembl¨¦e g¨¦n¨¦rale a adopt¨¦ la r¨¦solution 60/251 ¨¦tablissant le Conseil des droits de l¡¯homme en tant qu¡¯organe subsidiaire.

Bien que ce Conseil ait ¨¦t¨¦ bas¨¦, comme son pr¨¦d¨¦cesseur, ¨¤ Gen¨¨ve, ses enqu¨ºtes sur la situation sp¨¦cifique ¨¤ un pays concernant les droits de l¡¯homme empi¨¦taient fr¨¦quemment sur les travaux du Conseil de s¨¦curit¨¦. Les textes fondateurs n¡¯ayant pas abord¨¦ les relations entre les divers postes et organes de d¨¦fense des droits de l¡¯homme et le Conseil de s¨¦curit¨¦, les consid¨¦rations relatives aux droits de l¡¯homme dans les activit¨¦s du Conseil de s¨¦curit¨¦ ont ¨¦t¨¦ laiss¨¦es ¨¤ la discr¨¦tion du Conseil lui-m¨ºme, qui ¨¦tait pr¨ºt ¨¤ ¨¦tendre sa limite.

Les violations g¨¦n¨¦ralis¨¦es des droits de l¡¯homme dans les mois qui ont pr¨¦c¨¦d¨¦ les guerres civiles en Yougoslavie et au Rwanda ont mis r¨¦troactivement en ¨¦vidence que les conflits internes ne pouvaient pas ¨ºtre retir¨¦s de l¡¯ordre du jour du Conseil de s¨¦curit¨¦ par le simple fait qu¡¯ils ¨¦taient limit¨¦s par les fronti¨¨res d¡¯un pays. De ce constat est n¨¦ en 2005 la doctrine de la Responsabilit¨¦ de prot¨¦ger (R2P) qui s¡¯articule sur trois piliers, deux visant ¨¤ pr¨¦venir les atrocit¨¦s massives ¨C d¨¦finies comme le g¨¦nocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l¡¯humanit¨¦ ¨C et le troisi¨¨me visant l¡¯¨¦chec ¨¤ emp¨ºcher ces crimes. Le premier pilier maintient qu¡¯il incombe ¨¤ chaque ?tat de prot¨¦ger sa population civile de ces crimes; le deuxi¨¨me pilier vise ¨¤ renforcer les capacit¨¦s des ?tats fragiles ou d¨¦faillants pour consolider les institutions afin de faciliter la mise en ?uvre des objectifs ¨¦nonc¨¦s dans le premier pilier. Dans le cas o¨´ ces deux piliers n¡¯assureraient pas la pr¨¦vention d¡¯atrocit¨¦s massives, il incomberait ¨¤ la communaut¨¦ internationale de prendre des mesures appropri¨¦es et, si possible, pacifiques pour prot¨¦ger les populations vuln¨¦rables. Les mesures militaires, autoris¨¦es par le Conseil de s¨¦curit¨¦ en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, ne seraient envisag¨¦es que lorsque les crimes suppos¨¦s rel¨¨vent de l¡¯un des quatre crimes mentionn¨¦s plus haut, une fois que toutes les options non militaires ont ¨¦t¨¦ ¨¦puis¨¦es. La question est donc de savoir o¨´ se situe la limite entre les violations des droits de l¡¯homme et les atrocit¨¦s massives. Avec ce dilemme, l¡¯engagement du Conseil dans le domaine des droits de l¡¯homme a atteint son point le plus haut.

Les atrocit¨¦s massives et la responsabilit¨¦ de prot¨¦ger

Les atrocit¨¦s massives ont ¨¦t¨¦ d¨¦finies en 1998 par le Statut de Rome de la Cour p¨¦nale internationale (CPI). La d¨¦termination de ces crimes et le seuil de d¨¦clenchement de la responsabilit¨¦ de prot¨¦ger sont laiss¨¦s ¨¤ l¡¯appr¨¦ciation du Conseil de s¨¦curit¨¦ au cas par cas. Alors que la crainte que l¡¯inaction du Conseil face aux massacres perp¨¦tr¨¦s au Rwanda et ¨¤ Srebrenica ne se r¨¦p¨¨te appara?t en toile de fond de toutes les ¨¦valuations faites dans le cadre de la responsabilit¨¦ de prot¨¦ger, les violations des droits de l¡¯homme seules ne constituent pas une base suffisante pour intervenir dans les affaires d¡¯un ?tat. Ce point de vue a ¨¦t¨¦ avanc¨¦ par les pays en d¨¦veloppement ¨C notamment l¡¯Inde, dont les plaies coloniales ne sont toujours pas cicatris¨¦es ¨C qui estime que la doctrine peut ¨ºtre exploit¨¦e par les nations puissantes pour mettre en p¨¦ril l¡¯ordre mondial post-westphalien.

Il ¨¦tait g¨¦n¨¦ralement admis que l¡¯action men¨¦e par le Conseil de s¨¦curit¨¦ devait ¨ºtre limit¨¦e aux cas o¨´ le degr¨¦ des violations des droits de l¡¯homme donnait lieu ¨¤ soup?onner des atrocit¨¦s massives imminentes et que, m¨ºme dans ce cas, l¡¯action men¨¦e par le Conseil devait ¨ºtre soigneusement ¨¦valu¨¦e afin de s¡¯assurer que les cons¨¦quences de toute d¨¦cision ne conduisent pas ¨¤ l¡¯instabilit¨¦ ou causent plus de dommages. Cela n¡¯a pas toujours ¨¦t¨¦ le cas et l¡¯usage de la force autoris¨¦e par le Conseil a clairement eu, dans certains cas, des cons¨¦quences f?cheuses.

En vertu de l¡¯article 34 de la Charte des Nations Unies, le Conseil a largement recouru ¨¤ un ensemble de mesures non militaires pour pr¨¦venir des conflits ¨¦mergents. Dans la phase d¡¯investigation, les Commissions d¡¯enqu¨ºte ont ¨¦t¨¦ un instrument efficace et populaire pour d¨¦finir les mandats des op¨¦rations de la paix et guider le renvoi de certaines affaires devant les tribunaux. Les r¨¦sultats des Commissions ont aussi permis de mieux encadrer le recours aux sanctions par le Conseil qui ont servi de compromis entre la diplomatie et l¡¯usage de la force lorsque la premi¨¨re s¡¯est r¨¦v¨¦l¨¦e inefficace et le deuxi¨¨me injustifi¨¦. Le Comit¨¦ des sanctions, un organe subsidiaire du Conseil de s¨¦curit¨¦, a appliqu¨¦ avec succ¨¨s des sanctions cibl¨¦es contre les entit¨¦s impliqu¨¦es tout en d¨¦non?ant et stigmatisant les responsables, un m¨¦lange de mesures non coercitives et coercitives non militaires con?ues pour lutter contre les violations des droits de l¡¯homme et qui doivent ¨ºtre utilis¨¦es de mani¨¨re plus strat¨¦gique.

La Cour p¨¦nale internationale

Alors que les renvois devant la CPI ou la cr¨¦ation de tribunaux sp¨¦ciaux pour poursuivre les responsables d¡¯atrocit¨¦s massives sont des concepts dissuasifs pour lutter contre les violations des droits de l¡¯homme, les mesures elles-m¨ºmes sont de plus en plus compromises. ? l¡¯exception d¡¯un renvoi direct du Conseil de s¨¦curit¨¦ devant la CPI, qui n¡¯a eu lieu que deux fois depuis la cr¨¦ation de la Cour p¨¦nale en 2002 (les situations au Darfour en 2005 et en Libye en 2011), les travaux de la CPI d¨¦pendent enti¨¨rement du respect des ?tats Membres pour leurs obligations. Outre le fait que les ?tats parties ne respectent pas le Statut de Rome et qu¡¯ils ¨¦chouent ¨¤ appr¨¦hender des personnes en ex¨¦cution d¡¯un mandat d¡¯arr¨ºt lorsqu¡¯elles sont dans le territoire de l¡¯?tat, une tendance sans pr¨¦c¨¦dent et inqui¨¦tante s¡¯est r¨¦cemment affirm¨¦e avec le retrait de plusieurs pays de la Cour p¨¦nale. Depuis octobre 2016, le Burundi, l¡¯Afrique du Sud et la Gambie se sont retir¨¦s de la CPI (bien que le Pr¨¦sident gambien ¨¦lu ait depuis d¨¦clar¨¦ qu¡¯il comptait y rester) et la F¨¦d¨¦ration de Russie, qui avait sign¨¦ mais pas ratifi¨¦ le Statut de Rome, a r¨¦voqu¨¦ sa signature.

Le Chapitre VII

Lorsqu¡¯il y a des raisons suffisantes de penser que des atrocit¨¦s massives ont ¨¦t¨¦ commises intentionnellement et que les mesures non militaires ne sont pas parvenues ¨¤ assurer la protection civile, le Conseil peut, en dernier ressort, invoquer le Chapitre VII autorisant l¡®usage de la force. Le Conseil de s¨¦curit¨¦ a de plus en plus recours aux mandats ¨¦tablis en vertu du Chapitre VII, car la plus grande menace contre la paix et la s¨¦curit¨¦ internationales est actuellement pos¨¦e par des acteurs militaires non ¨¦tatiques ¨¤ t¨ºtes multiples qui ne peuvent pas ¨ºtre tenus responsables par des moyens traditionnels en vertu du droit international humanitaire et des droits de l¡¯homme. Le terrorisme, qui prive les populations d¡¯un droit fondamental ¨C le droit ¨¤ la vie ¨C a, dans une tr¨¨s grande mesure, provoqu¨¦ le transfert du fardeau de l¡¯action des m¨¦canismes des droits de l¡¯homme au Conseil de s¨¦curit¨¦, principalement en raison de l¡¯inexp¨¦rience et de l¡¯incapacit¨¦ de ces m¨¦canismes ¨¤ traiter avec les acteurs non ¨¦tatiques.

Un long chemin ¨¤ parcourir

Des violations des droits de l¡¯homme ont lieu en permanence ¨¤ travers le monde et aucun m¨¦canisme des droits de l¡¯homme d¨¦sign¨¦ n¡¯a ¨¦t¨¦ mis en place depuis plusieurs d¨¦cennies. L¡¯efficacit¨¦ du Conseil de s¨¦curit¨¦ dans le domaine des droits de l¡¯homme a ¨¦t¨¦ ¨¦valu¨¦e sur la base des consid¨¦rations relatives aux droits de l¡¯homme incorpor¨¦es dans ses nombreuses r¨¦solutions. ?tant donn¨¦ l¡¯autre m¨¦canisme en place visant ¨¤ examiner les violations des droits de l¡¯homme, le test ultime de l¡¯efficacit¨¦ du Conseil devrait d¨¦pendre de sa capacit¨¦ ¨¤ pr¨¦venir les atrocit¨¦s massives. C¡¯est le seul crit¨¨re de mesure qui permet, en dernier ressort, d¡¯¨¦valuer son efficacit¨¦. En d¡¯autres termes, d¡¯autres atrocit¨¦s massives pourraient annuler les succ¨¨s que le Conseil a enregistr¨¦s en mati¨¨re de promotion des droits de l¡¯homme. La Syrie est d¨¦j¨¤ une plaie purulente.

Bien avant que le seuil ne soit franchi, exigeant l¡¯action du Conseil de s¨¦curit¨¦, l¡¯?tat doit assurer la promotion fondamentale des normes internationales des droits de l¡¯homme ¨¤ l¡¯int¨¦rieur de ses fronti¨¨res par la mise en place de structures de gouvernance centr¨¦es sur les personnes et le renforcement des institutions de protection des droits de l¡¯homme au plan interne. Le d¨¦bat autour de la relation entre le Conseil de s¨¦curit¨¦ et les droits de l¡¯homme, portant souvent sur l¡¯action r¨¦active, doit aller de pair avec un d¨¦bat sur la relation entre l¡¯?tat et la pr¨¦vention. Ce n¡¯est que par cette approche ¨¤ deux niveaux que nous pourrons assurer les conditions rarement satisfaites pour invoquer une action militaire et que les violations des droits de l¡¯homme ne seront pas jug¨¦es suffisamment graves pour n¨¦cessiter l¡¯action du Conseil. ??

?

Avec les travaux de recherche d¡¯Ariun Enkhsaikhan, actuellement chercheuse au Center for International Human Rights ¨¤ New York. Elle a ¨¦t¨¦ une coll¨¨gue de l¡¯auteur ¨¤ l¡¯Institut international pour la paix ¨¤ New York de 2014 ¨¤ mars 2016.